王瑞彬 ?
中國國際問題研究院世界經濟與發展研究所副所長

一、特朗普政府強硬的對華經貿新政策

　　（一）政策醞釀與出臺

　　特朗普在總統競選期間即不斷就中美經貿關系發表言論，指責中國為“匯率操縱國”，并擬大幅提高中國輸美貨物關稅等。就任后，其目標集中指向對華巨額貨物貿易逆差，新的進攻性對華經貿政策迅速成型，其出臺過程概略分為如下兩個階段：

　　⒈試探、準備階段（2017年1月-2018年3月）。這一階段，特朗普完成了調整對華經貿政策所必須的法理準備和談判、決策團隊組建兩項工作。2017年4月，美國貿易代表辦公室（Office of the United States Trade Representative, USTR）發布《301特別報告》中，指控中國竊取美國商業秘密、網絡盜版猖獗等，將中國列為“優先觀察名單”。8月，特朗普簽署行政備忘錄，授權美國貿易代表審查“中國貿易行為”，包括中國強制美國企業轉讓技術及盜竊美國知識產權等問題。經過一段時期調整，特朗普政府組建了保守主義色彩濃厚的對華經貿政策團隊，其核心人物包括美國貿易代表萊特希澤、商務部長羅斯、財政部長姆努欽、白宮貿易顧問納瓦羅等。

　　⒉成型階段（2018年3月-6月）。兩大重要事件標志著美國對華經貿新政策基本成型。一是，3月23日，特朗普簽署總統備忘錄，宣布限制中國對美投資，擬對價值600億美元的進口中國商品加收重稅。特朗普政府完全放棄了十多年來以“中美戰略經濟對話”、“中美戰略與經濟對話”機制為代表的全領域磋商、溝通模式，而采用議題集中、議程明確、結果導向的技術談判模式。二是，6月8日，中興通訊與美國商務部達成初步和解協議。盡管中興事件起于2012年，但其獲得暫時解決卻發生在當下中美貿易摩擦日益加劇的背景下，并成為特朗普政府推動對華貿易談判的砝碼。

　　特朗普對華經貿新政策的內容、形式仍處于動態發展過程中，將隨中美雙方談判、互動及全球及地區政治、經濟形勢演變而調整。

　　（二）政策性質與目標

　　⒈從性質上看，該政策是美國對華全面遏制戰略的重要組成部分。特朗普就任以來采取的一系列對華政策行動顯示出其將中國作為對手，并從政治、經濟、軍事、文化等領域進行全面遏制的意圖。此前特朗普政府發布的《國家安全戰略報告》和《2018年美國國防戰略報告》明確將中國定位為“戰略競爭對手”或“戰略競爭者”。進攻性特征明顯的新經貿政策在美對華全面遏制戰略中首先成型，直接針對國家發展復興所依賴的經濟基礎，并非僅著眼于減少當下美國對華貿易逆差，調整雙邊經貿關系，而將與其他領域的遏制政策行動呼應聯動，其所體現的冷戰思維將主導未來較長時期美對華政策基調。

　　⒉特朗普政府采取進攻姿態，高舉高打，以打促談，意圖達成如下基本目標：

　　第一，打壓甚至逆轉中國經濟的趕超勢頭。2007-2008年金融危機以來，中國是全球唯一對美國形成趕超勢頭的國家。2007-2016年，中國GDP總量由3.55萬億美元升至近11.20萬億美元。在全球GDP總量中占比由6.15%擴張至14.84%。美國GDP由14.48萬美元增至18.57萬億美元。在全球GDP總量中占比由25.05%微降至24.58%。 特別是2007、2010年中國先后超過德國、日本成為世界第二大經濟體，由不足日本GDP總量的80%反超為2.5倍多，與美國差距也由4.07倍縮減至1.64倍。

　　第二，維護美國中、高端制造業國際競爭力。特朗普3月23日備忘錄中擬對中國加稅商品集中于技術密集型行業，如信息技術、新能源汽車、人工智能、生物醫藥、高鐵裝備、航空航天等，約占中國對美出口總額的1/8。美還擬進一步限制相關領域涉及合資運營和技術轉讓的在華投資。這些行業具有某些共同特點，或是中國處于全球領先地位或近些年進步顯著，國際競爭力增強，或是中國對美投資或吸引美資相對集中的領域。

　　第三，把握未來國際經貿秩序規則主導權。在跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP）、《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱TTIP)等談判中，美國即擬從貿易、投資、知識產權、勞工、環保及爭端解決機制等廣泛領域設立高標準新規則，確保構建未來全球經貿新秩序的主導權。但特朗普政府的操作思路有所變化，其基本作法是擱置現有全球多邊體系，以雙邊談判直接施壓，同時運用區域多邊策略予以配合，對貿易伙伴逐個擊破，以推動其認可的貿易規則。特朗普與其前任在扭轉美國全球經濟秩序領導權弱化趨勢方面目標一致。

　　（三）政策特點：

　　⒈力求速戰。特朗普高舉高打，行動迅速。就任三個月，美國貿易代表辦公室就發布《301特別報告》，將中國列為“優先觀察名單”。特朗普隨即授權美國貿易代表啟動審查程序。僅半年時間，即以備忘錄形式明確列出擬大規模加稅的商品行業類別，并進一步提出具體清單和貨物金額。

　　⒉打組合拳。特朗普政府奉行“貿易即政治”原則，以經貿問題作為重點突破方向，尤其擅長借用地緣政治牌等加大施壓力度，在南海、朝鮮半島、臺灣、區域經濟合作、網絡安全等領域動作不斷，與經貿談判形成相互借重之勢，以達成目的。

⒊國會支持。針對特朗普在全球范圍頻頻挑起貿易爭端的行為，國會參眾兩院均有重要人物和力量在原則上表示強烈反對。但具體到調整對華經貿關系方面，國會的不同聲音極其微弱，甚至因制華問題不愿采取行動運用憲法賦予國會的權力去限制特朗普政府享有的貿易政策授權。

　　二、中美經貿關系出現結構性變化

　　2007-2008年金融危機以來中美經貿關系的一系列基礎性因素發生重大變化，決定了雙方經貿關系調整形勢嚴峻，摩擦、沖突將是長期現象。

　　（一）中美在全球價值鏈中相對地位變化。中美在全球價值鏈中占據重要地位。中國入世后，對全球價值鏈的參與水平和所處地位不斷提升。2007年，中國制造業產值在全球占比為13.2%，居世界第二位；2010年即達19.8%，比美國高1.6%，成為世界第一制造業大國。 中國連續八年保持全球貨物貿易第一大出口國地位。工業制成品出口在其中占據主導地位，在全球占比也接近20%，是緊隨其后的德國的1.70倍。?

　　根據聯合國商品貿易統計數據庫（Comtrade）和經合組織測算，中國總體上仍處于全球價值鏈末端，加工、生產并出口最終產品，尚未脫離全球價值鏈的低附加值環節。中國仍是全球最大的生產者，美國是全球最大的消費者。但是，中國不僅已是全球價值鏈上北美、歐洲、亞洲三大生產中心的核心國家之一，而且正向價值鏈高端移動。中國出口產品的國內附加值占比穩步提高，從2007年的65.83%升至2014年的70.65%。其重要原因在于中國制造業承擔高水平專業化分工能力大幅提升，更多地參與具有更高附加值或位于價值鏈上游的中間品生產活動。同期，美國則穩中有降，從2007年的85.98%降至2014年的84.72%。?

　　（二）兩國雙邊投資不對稱性顯著增強。中美相互直接投資關系正在發生顯著變化，特別是中國對美投資并未因金融危機而受負面影響，連年躍升，由2007年的3.56億美元激增至2016年的462億美元，年均增長率超過71%。2000年至今，中國在美投資金額累積為1365億美元，項目數累積為1510個。中國對美投資也出現新動向，一是投資方式不再以企業并購為主，綠地投資項目占比達56%。二是在投資主體中，國有資本比例下降，民營資本占比已達75%。?

　　美國對華直接投資則在金融危機后出現逆轉走勢，雖間或出現反彈，但總體下滑。2008年，美國對華投資達到210億美元高位，此后年均約為130億美元。2015年，中國對美直接投資約153億美元，歷史上首次超過同期美國對華投資。目前，美國在華投資存量約為2400億美元。據中國美國商會年度調查報告，81%參與調查的在華美資公司認為其在華經營活動不受歡迎，25%的受訪企業表示考慮或已將全部或部分產能遷離中國。?

　　當前雙方就資本流向不對稱、投資市場準入、營商環境波動等問題辯論激烈，影響雙邊投資和經貿關系發展。近年來，“美國外國投資委員會”（CFIUS）以“國家安全”等為由，阻止三一重工、螞蟻金服等多個中國在美并購項目。美國國會兩院也擬推動投資審查擴容法案，將這一投資審批機制轉變為某種技術控制機制。

　　（三）雙方貿易量、貿易商品結構、貿易模式等呈現新特征。金融危機以來，中國對美出口在其全球出口市場中占比在16.71%-19.11%之間波動，是第一大出口目的地。同期，中國成為美國第三大貨物出口市場，一直在占其全球出口市場份額的5%以上。同期中美雙邊貿易額增長1.9倍多。此外，金融危機后，雙邊貿易額高速增長的勢頭有所放緩、回落。中國產業轉型和外貿結構開始調整，中國出口貿易模式發生了巨大轉變。此前，中國加工貿易出口長期占外貿比重50%以上。目前僅占三成左右。一般貿易已占中美雙邊貿易主體地位，份額超過55%。?

　　從雙邊貿易商品結構上看，金融危機以來，中國對美出口額最高的貨物類別及其占比變化不大，說明中國傳統對美出口產品仍具有較強國際競爭力，美國市場對中國產品的需求持續、穩定。與此同時，美國對華出口貨物結構變動明顯。中國進口美國大豆等數量連年躍升。過去五年來，美國出口大豆貨值在178-259億美元之間波動，中國進口占比均在六成左右。中國成為美國波音飛機第一大進口國，帶動美“航空、航天及部件”對華出口排名上升。目前，美國波音飛機1/4的市場在中國。此外，在中美貨物貿易增長速度換擋調整的同時，雙邊服務貿易額增長迅猛，豐富了雙邊貿易內容。這些變化印證了金融危機后中國經濟、產業結構正在轉型，消費驅動經濟增長模式逐步形成。

　　（四）美國對中國發展的戰略認知改變。美國對華曾有“戰略競爭對手”、“利益攸關方”、“合作伙伴兼競爭對手”等定位。近年來，在南海、朝鮮半島、區域經濟一體化、網絡安全等問題領域的一系列博弈是雙方矛盾上升的表現。中國提出“一帶一路”倡議、設立亞投行等行動加劇了美國對中國全球戰略意圖的疑慮。特朗普政府就任不久就明確將中國定位為“對手”，將雙邊經貿關系失衡及中國的經貿政策視為對美國利益和由其主導的國際經濟秩序的挑戰，直稱其為“經濟進攻”。一方面，通過首腦外交、“推特”外交、高級別限時談判等手段直接施壓。另一方面，積極支持日本提出的“印度-太平洋”戰略，對中國在亞太地區的影響和推動共建“一帶一路”倡議形成牽制。特朗普在2017 年“亞太經濟合作會議”（APEC）年會上再提“自由開放的印度-太平洋區”，要求各方都遵守游戲規則，不再容忍“貿易舞弊”，迫使區域內國家“選邊”。

三、妥善應對：堅持求同存異、談判優先同時堅決捍衛自身發展權益

　　長期以來，經貿關系被視為中美關系的“壓艙石”和“穩定器”。但是，特朗普對華啟動經貿新政策，使中美政治關系與經貿關系同時面臨重大調整。所以，“不能僅依賴經濟上的相互依存”，“……必須考慮，如何在當今的外交政策中讓經濟和安全議題相關聯”。?

　　（一）通盤籌劃，妥處貿易分歧。要堅持從全球戰略高度和中美關系全局籌劃雙邊經貿談判，盡最大努力積極引導中美貿易關系朝積極健康穩定方向發展。首先，中國擴大開放的態度始終如一，改革開放是中國發展的需要，不會因外界一時一事因素而改變，其次，中方堅持在相互尊重的基礎上，聚焦合作、管控分歧，與美方通過談判，以建設性方式來處理貿易摩擦和分歧，形成最大公約數，達成雙方都滿意的共識與協議，第三，堅持中美經貿談判以雙方相向而行、不打貿易戰為前提。在談判過程中，如美方出臺和執行對華商品加征關稅的措施，中方必將采取對等措施維護自身權益，同時雙方達成的協議與成果將不會生效。

　　（二）保持戰略定力，鑒定戰略自信。一方面要看到特朗普對華發起貿易戰根本目的是遏制新興大國崛起，維護自身全球主導權，中美貿易摩擦問題已超出貿易本身范疇，具有長期性和嚴峻性；另一方面，中國制造業已經開始崛起，同時中國市場潛力巨大，且具有巨大的投資能力，中國只要堅持創新發展思路，堅持不斷發展高端制造，同時堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，假以時日，中國在技術經濟發展方面必將擁有廣闊的前途。無論外界環境如何變化，中方將保持定力，堅定自身發展戰略毫不動搖。

　　（三）努力增進中美政治互信。目前看中美關系的基礎正發生前所未有的變化。兩國關系亟待尋求明確的發展方向和新的定位，雙方已進入協調相互戰略認知的關鍵時期。作為全球第一、第二大經濟體，中美在經貿領域已形成緊密的相互依存關系。但是，相互依賴并不必然帶來相互信任。在美國現實主義者看來，中美經貿關系相互依賴愈益加深大多是以損害美國利益為代價的，恰恰是需要糾正的。隨著中國綜合國力的增長，其國家安全戰略、全球治理理念等也不斷引發美國的質疑和憂慮。特朗普追求“美國第一”的全球競爭優勢，拒絕受現行國際條約、國際組織、國際機制的約束，正在行動上實施沒有“重返亞太戰略”的亞太事務介入政策。在中美經貿關系結構性調整進程中，相互貿易報復和一時的讓步恩惠都不可持續，建立高水平的政治互信終究是雙方經貿關系良性發展的“定海針”。雙方可堅持利用外交安全對話等機制和渠道，加強在國家安全戰略理念、目標、政策、行動等方面的溝通，堅持相互尊重、聚焦合作、管控分歧，穩定提升雙方政治互信水平。

　　（四）可考慮適時重議雙邊投資協定并嘗試推動自由貿易談判。金融危機以來，中美關于經貿規則方面互動協調的步伐落后于兩國經貿快速發展的現實，由此引發諸多問題。

　　中美關系正常化以來，兩國訂立的全面經貿協議僅有1979年的《中美貿易協定》和1999年的《中美世界貿易組織雙邊協議》，分別對促進特定歷史時期中美經貿關系的發展發揮了重要作用。1979年協定簽訂于中美建交后不久，通過相互給予最惠國待遇，兩國經貿關系迅速啟動并步入正軌。1999年協議是中國加入世界貿易組織進程中極為關鍵的一步。2001年，中國正式加入世貿組織后，兩國經貿關系主要在以世貿組織為支柱的多邊貿易制度下展開。

　　但是，2008年以來，世貿組織在為全球范圍內達成降低貿易壁壘的全面貿易協定而進行的多哈回合談判長期陷于困頓，并于2015年宣告失敗。全球多邊貿易制度的效率遭遇廣泛質疑。在此情形下，討論雙邊或區域性貿易安排作為替代選項具有現實性與合理性。尤其是對中美這樣經貿關系緊密、全球影響力大的經濟體而言，構建一個新貿易框架并解決日益增多和復雜的分歧與矛盾更為迫切。

　　當然，雙方就展開全面貿易協定談判將面臨更大阻力，特別是在市場準入、知識產權保護、網絡安全等長期爭執不下的領域取得突破更為困難。但是，這是雙方建立更為良性、平衡的經貿關系無法回避的關口。所以，循序漸進從基礎相對較好、更易于獲得進展的領域尋求突破較為務實。如繼續推進奧巴馬時期接近完成的《中美雙邊投資協定》談判。特朗普也曾表達繼續談判的意愿。畢竟達成一份兼顧雙方實際和利益的平衡協定有助于削弱投資壁壘，為兩國企業創造公平競爭的環境。在中國近年對美投資激增的情形下，協定將為中國企業創造進入美國市場的機會，保障企業在投資各階段享有與美國企業的同等待遇，制約或避免美國國會、政府等對中國企業制定或執行歧視性法律、法規或產業政策。企業也可借助協定設立的爭端解決機制，有效保護自身合法權益。雙邊投資協定還可使兩國投資者相互形成穩定的市場預期，推動更強勁的資本流動，協調兩國的長期經濟利益。

　　在此基礎上，雙方還可就長期對立的重點訴求，如透明度、市場準入、技術轉讓等討論解決方案。待條件成熟，中美可進一步將談判擴展至貨物貿易、服務貿易等領域，以締結全面的《中美雙邊投資和貿易協定》或《中美自由貿易協定》，從而不僅為兩國建立制度化的經貿關系框架，也有利于地區和世界投資、貿易自由化、便利化及經濟發展與繁榮。

　　充實雙邊經貿談判內容，促進經貿結構升級。改革關于雙邊經貿關系的溝通機制，組建專業談判團隊。對話機制模式難以在戰略目標方面獲得明確進展，也不便于對專業具體、立場差距較大的議題展開深入討論。當前兩國政治和經貿關系均面臨突破轉型，對話機制難以替代專業談判以從技術層面獲得突破。

　　從內容上，鼓勵雙方經貿關系發展過程中出現的亮點及新增長點。首先，服務貿易。近年來雙邊服務貿易增長連創新高，中國已成為美國第四大服務貿易伙伴、第三大服務貿易出口市場和第十一大服務貿易進口來源國。目前，美國在中國市場需求較大的、具有高附加值的專業服務領域，如旅游、教育、專利使用和特許服務、金融服務、運輸和其他商業服務等均占有絕對優勢，為兩國服務貿易中增長最快的領域。美國成為中國學生海外留學第一大目的地國。中國在美留學生2016年人均花費約4.5萬美元，為美國貢獻約159億美元收入。其次，基建。美國基建設施狀況老化情況嚴重，亟待大規模投資實現現代化。 特朗普就任后，將改善基建作為經濟振興政策的優先項，積極推動總額1萬億美元的投資計劃。據估算，到2040年，美國將在基建領域投資8.5萬億美元，而實際需要為12.4萬億美元，缺口達3.8萬億美元。近年中國資本成功進入美國基建領域。中國中車公司在美國馬薩諸塞州、伊利諾伊州等地投資建廠，并贏得波士頓、芝加哥等城市的軌道車輛采購合同。第三，農業。中美農業合作起步早，基礎堅實。兩國互為農產品重要貿易伙伴。中國是美國農產品出口第一大市場。美國是中國農產品進口第一大來源國和第四大出口市場。農業是近年中美經貿合作的活躍領域。特別是，中國對美農業投資發展勢頭良好。2013年，雙匯集團成功收購美國最大的生豬和豬肉生產商史密斯菲爾德食品公司。隨著中國完成產業轉型、消費升級，對美國農產品、食品、農業生產和管理技術等需求將有進一步增長。美國農業科技發達，生產效率高，對全球農業生產、貿易影響巨大。過去五年來，美國年均對華農產品出口高達 250億美元。2017年，雙方更在牛肉、大米貿易安排方面取得突破。兩國視情擴大農業合作既有利于美國農業及相關行業獲得發展，也有助于中國實現糧食安全。

　　總體上，中美經貿關系的結構性變化是兩國在政治、經濟、文化等領域長期互動的結果，且離不開經濟全球化和貿易自由化大發展的時代背景。2008年全球金融危機后這一變化加速。特朗普政府對華經貿出臺新政策，未來雙方如何應對將決定這一變化進程的走向。中美經貿關系調整、實現再平衡，需要較長時間和相互協作精神。兩國須充分考慮其與各自國內政治、經濟形勢的聯動效應，堅持合作共贏，避免對抗雙輸，采取務實、包容、平衡、漸進的方式，消除障礙，切實提高雙方貿易自由化、投資的便利化水平，挖掘和釋放經貿關系的巨大潛力，建立反映雙方經貿關系發展實際的有效管理和合作機制，不斷增強雙方經貿關系的互惠性、平衡性和可持續性。