趙鳴文　
中國國際問題研究院高級研究員、中國上海合作組織國家研究中心理事

　　經過17年發展，上海合作組織已成為一個頗具規模的綜合性區域合作組織，其影響遠遠超出地區范圍。隨著印度和巴基斯坦成為正式成員國，上合進入一個全新的發展階段。盡管成員國的數量增加導致上合內部利益訴求更加多樣化，議題更加廣泛，“協商一致”需要更多的協調，但上合仍是成員國相互依托，促進自身發展的重要平臺，不啻為國際上發展合作共贏的新型國家關系典范。

　　一、安全、經濟和人文合作成為上合發展的重要支柱

　　自2001年成立以來，上合歷經了國際風云變幻特別是國際金融危機的嚴峻考驗，成員國間的政治互信持續加深、同舟共濟、聯合自強意識不斷增強，在涉及各自安全與發展等核心利益問題上愈加緊密配合，安全、經貿和人文合作成為上合持續發展的三大基石。

　　（一）安全合作不斷擴大

　　上合在世界上最早提出打擊恐怖主義、分裂主義、極端主義的目標，并逐漸形成一套完整的安全合作法律體系和長效運行機制。上合成立當天，六國元首即簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。而后，成員國又陸續簽署和出臺《關于地區反恐怖機構的協定》、《地區反恐怖機構資料庫協議》、《成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構想》、《成員國關于合作打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物及其前體的協議》、《反恐怖主義公約》、《成員國政府間保障國際信息安全合作協定》、《成員國政府間合作打擊犯罪協定》、《關于在成員國境內組織和舉行聯合反恐行動的程序協定》、《成員國關于舉行聯合軍事演習的協定》、《關于查明和切斷在成員國境內參與恐怖主義、分裂主義和極端主義活動人員滲透渠道的協定》、《關于應對威脅本地區和平、安全與穩定事態的政治外交措施及機制條例》、《成員國邊防合作協定》、《反極端主義公約》等文件，為在上合框架內聯合打擊“三股勢力”奠定了堅實的法律基礎。同時，上合還相繼建立起成員國間的安全會議秘書、總檢察長、最高法院院長、國防和公安內務部長定期會晤機制及公安和司法等強力部門反恐應急磋商平臺，開辟了保障油氣管道運輸安全合作新領域。自2002年中國與吉爾吉斯斯坦舉行首次聯合反恐軍事演習以來，“聯合”、“協作”、“和平使命”等雙邊和多邊系列反恐聯合軍演和“東方反恐”、“諾拉克—反恐”、“團結”和“天山”等執法部門機制化反恐聯合演習和訓練已成為成員國安全領域合作的重要內容。截至2018年，在上合框架下共舉行了13次雙邊和多邊反恐軍演和15次雙邊和多邊執法部門演訓和圍剿行動，有力地提高了成員國在應對非傳統安全方面的機動作戰、協同配合、聯合指揮、共同打擊暴力恐怖活動能力，極大地震懾了地區“三股勢力”的囂張氣焰，有效地遏制了毒品走私、跨國有組織犯罪，確保了地區和成員國的社會安全與穩定。上合在聯合打擊恐怖主義、引渡罪犯、交換情報等方面的合作不斷取得新成果，成員國在邊境管控、信息共享和民航安保等方面的執法合作更加順暢，相互協助遣返犯罪嫌疑人等工作更加快捷，各類大型活動安保措施不斷完善，多邊執法安全合作機制更加高效，從而確保了上合歷次元首和政府首腦峰會、阿拉木圖亞洲相互協作與信任措施會議（亞信會議）、北京奧運會、莫斯科衛國戰爭勝利65周年慶典、上海世博會、廣州亞運會、阿斯塔納—阿拉木圖亞洲冬運會、符拉迪沃斯托克APEC會議、索契冬奧會和阿拉木圖世界大學生冬季運動會等大型國際會議和賽事的成功舉行，實現了上合提出的維護和保障地區和成員國國家安全與穩定的目標。

　　（二）經濟合作穩步推進

　　上合成立不久，各成員國即簽署《上海合作組織成員國政府間關于區域經濟合作的基本目標和方向及啟動貿易和投資便利化進程的備忘錄》和《上海合作組織成員國多邊經貿合作剛要》，明確了上合近期、中期和遠期經濟合作基本目標和基本方向。2004年，上合成員國經貿部長會議制定了涉及11個領域、多達127個項目的《〈成員國多邊經貿合作剛要〉落實措施計劃》，為推進上合區域經濟合作奠定了良好基礎。此后，各成員國又簽署和通過《上合組織銀行間合作（聯合體）協議》、《上合組織實業家委員會理事會首次會議紀要》、《上合組織實業家委員會成立大會決議》、《成員國政府間海關合作與互助協定》和《成員國政府間農業合作協定》。2010年以來，在歐美經濟復蘇乏力和世界經濟低迷大背景下，上合成員國大多率先走出金融危機。截至2011年底，六國黃金外匯儲備超過3.6萬億美元，進出口貿易總額達4.7萬億美元，同比增長25.1%，六國經濟占世界比重超過13%，“上合經濟圈”成為后危機全球最活躍、發展最快的地區。2016年，上合成員國政府首腦理事會批準《2017—2021年上合組織進一步推動項目合作的措施清單》，進一步確定了貿易和投資、金融、海關、農業、科技和信息、環保、交通基礎設施等7個領域共計38項合作措施和項目，旨在指導上合未來五年的區域經濟合作方向，標志著成員國的多邊經濟合作取得重大階段性成果。

　　（三）人文合作有序展開

　　上合集儒教、道教、佛教、東正教、基督教、伊斯蘭教和印度教等于一身，為成員國不同民族、宗教、文明與文化和平相處、相互借鑒搭建了平等交流與合作的平臺，人文合作也成為上合可持續發展的重要支柱之一。自2005年以來，各成員國先后簽署《成員國政府間救災互助協定》、《成員國政府間教育合作協定》、《成員國政府間文化合作協定》、《成員國政府間衛生合作協定》、《上合組織科技伙伴計劃》《成員國旅游合作發展綱要》等文件，相繼建立文化部長、衛生部長、教育部長、交通部長、緊急救災（民政）部長和科技部長等會議機制。自2010年上海合作組織網絡大學正式啟動以來，成員國已有60多所頂尖高校加入其中。2011年，哈薩克斯坦、中國、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦五國代表簽署《上海合作組織大學章程》，并相繼在五國建立了70所院校，旨在為這些國家培養經濟、科學、文化和教育等優先合作領域（區域學、生態學、能源學、納米技術、IT技術）的高水平人才。各成員國還深入探討在包括全球氣候變暖、生態環境保護、救災減災、科技、創新、信息、電信產業以及合理利用自然資源等方面的合作。2012年，上合成員國元首理事會會議繼續強調，應重視加強上合文化、科技、創新、旅游、衛生合作，特別是確保上合地區的衛生防疫狀況良好。17年來，各成員國在上合框架下舉行了百余場次的雙邊和多邊藝術節、音樂節、青年節、教育周、電影周、電視合作論壇、展覽會、運動會、馬拉松賽、“睦鄰友好年”、冬（夏）令營和培訓班等形式多樣的人文交流活動，“文化節”、“教育無國界”教育周和昆明馬拉松賽等已成為定期舉辦的系列項目，極大地增進了上合區域內民眾的相互了解和傳統友誼。成員國還希望在非物質文化遺產和民族傳統文化保護方面開展合作，不斷夯實上合發展的民意和社會基礎。

　　二、上合未來發展面臨的挑戰

　　17年來，雖然上合以出人意料的速度發展成為一個頗具影響力的綜合性區域國際組織，而且還有更大發展空間，但不可否認的是，該組織仍是一個較年輕的區域性組織。除了原有的某些尚待突破的發展瓶頸外，隨著成員的增加，上合又面臨著一些新的問題和挑戰。

　　其一，西方保守勢力難以改變對上合的固有偏見。從成立伊始上合就宣布，其不是軍事集團，它的建立并不針對任何國家和集團，是一個開放的地區性合作組織，但不可否認，上合所尋求的構建多極、公平合理的世界秩序，與美國希保持其長期主導的原有世界秩序戰略相悖；上合所秉持的在國際關系中堅持“互信、互利、平等、協作”安全觀，及尊重所有國家利益和不可分割的世界安全空間理念，與西方保守勢力的冷戰思維格格不入；上合所提出的在處理國際和熱點問題應發揮聯合國的主導和協調作用主張，與美國和北約繞開聯合國單獨行事背道而馳；上合所崇尚的和平友好、互利合作精神，與美國等西方國家的“集團思維”和強權政治也嚴重對立。而且，上合呼吁國際社會應尊重各國國家主權和獨立、政治和社會制度多樣性，客觀上也對西方價值觀構成挑戰。2005年，上合以聲明形式要求美國確認多國部隊從中亞撤軍時間表，更使西方人士確信，其并不是西方社會所愿意看到的組織。2012年上合成員國元首峰會后，一些西方媒體再次大肆渲染上合在與西方“分庭抗禮”，妄稱上合不再是一個僅局限于解決邊境爭端的論壇。某些西方政治家認為，上合成員國元首宣言明確反對干涉敘利亞內政，反對在任何國家強行推動政權更迭，反對在伊朗核問題上動武，力挺德黑蘭。這充分表明上合正熱衷于在本地區打造一個排斥美國的多邊機制。西方特別是美國將不得不作好應對上合在政治經濟和安全方面全方位挑戰的準備。

　　其二，美歐極力分化和離間上合。奧巴馬總統上臺后不斷游說國會解除自2005年起對烏茲別克斯坦的制裁，還擬將對巴基斯坦凍結的8億美元援助中的一部分轉撥給塔什干，期冀卡里莫夫總統回心轉意，重新接納美國駐軍。2012年，美國推動北約首次邀請哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦總統參加在芝加哥召開的北約峰會，以促進中亞國家與北約關系。美歐還試圖將印度打造成印太地區的重要“防務伙伴”和制衡中國的棋子。近10年來，美國向印度出售了150億美元的武器裝備。2016年，美印兩國國防部簽署《后勤保障協議》，允許兩國軍隊使用對方軍事基地進行后勤作業。美國還向印度提供P-8I海上巡邏機，使其成為美國外銷P-8系列首個國家。2017年，美國兩黨一致同意向印度出售價值20億美元的22架“保衛者”無人機，用于印度加強在印度洋上的偵察。時任美國國務卿蒂勒森在華盛頓戰略與國際問題研究中心發表題為《重新定義下一個百年美印關系》的講話中將印度稱為美國在未來地區戰略的“支點國家”，希望其在印太地區發揮更大的安全作用。2018年，法國與印度簽署兩國武裝部隊相互提供后勤支持的防務協議，兩國將允許對方軍艦使用自己的海軍基地。

　　其三，其他地區和國際組織對中亞成員國的影響。冷戰后，雖然美蘇兩大陣營格局被打破，但各種地緣政治力量在中亞的博弈卻愈加激烈。北約、歐盟、歐安組織、“中亞5+1（日）外長對話機制”、“韓—中亞合作論壇”、獨聯體、集體安全條約組織、歐亞經濟共同體、歐亞經濟聯盟、大歐亞伙伴關系、亞洲相互協作與信任措施會議、中亞四國、中亞和西亞國家經濟合作組織、“突厥語國家”一體化等組織和機制相互交織，扮演著不同的地緣政治角色。蘇聯解體后不久，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦即加入北約“和平伙伴關系計劃”，2002年，塔吉克斯坦也成為“和平伙伴關系計劃”國。2007年以來，歐盟先后出臺“歐盟對中亞新伙伴關系戰略”和“2014—2020年歐盟對中亞新戰略”，并通過“歐盟+中亞外長”會晤等機制不斷向中亞滲透，全面介入中亞事務。日本則借與中亞“外長對話機制”大力拓展對中亞國家的合作渠道，尤其企圖利用此平臺推動與中亞的能源合作。有鑒于此，2006年，普京在上合成員國元首峰會后即提出，俄羅斯反對在上合區域內創建其他有類似職能的組織，反對在該地區復制和創建任何“封閉型的俱樂部”、制造屏障和分界線。2009年，美國和北約部分國家出資在哈薩克斯坦建立中亞反毒信息交流與協調中心并于2012年拋出“中亞禁毒倡議”，徐圖組建“中亞緝毒部隊”，使中亞反毒信息交流與協調中心成為美國繞開上合地區安全合作機制向中亞國家強力部門滲透的新渠道，使原有的上合反恐、緝毒合作機制面臨被分化和對沖的巨大挑戰。為達到分化和瓦解上合目的，近年來，某些外部勢力還不斷強化“突厥語國家聯盟”在中亞的影響，使中亞成員國的選擇更加寬泛、外交取向更加靈活。

　　除上述外部挑戰外，毋庸諱言，上合內部也存在一些需努力化解的復雜因素。如部分成員國精英擔心上合使中亞國家加深對中國的依附，認為俄從上合“獲益”不及中國，進而產生一定的失落感，這一心理一定程度上影響了俄羅斯某些政府部門對上合多邊經貿合作的熱情。另外，印巴加入上合后印與中巴的歷史糾葛和現實矛盾也可能給上合原有和諧氛圍帶來新的復雜影響。未來，如何不斷光大以“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求聯合發展”為基本內容的 “上海精神”，不斷夯實上合成員國間戰略互信，積極化解或降低有關內外消極因素的干擾，將是上合增強凝聚力、提升合作層次、在國際和地區事務中進一步發揮好作用的關鍵。

　　三、上合發展前景

　　17年來，上合在互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展的“上海精神”指引下取得長足發展。印度和巴基斯坦的加入又給上合發展帶來新的機遇，成員國的政治體制、經濟模式和人文元素更加多樣化，上合的國際地位進一步上升，在地區和國際事務中發揮的作用將更大。

　　（一）上合的戰略地位和影響力將逐步提升

　　擴員后，上合所涵蓋的幅員面積已從中國、俄羅斯和中亞延伸至南亞，直至印度洋海域歐亞大陸四通八達的核心地帶，人口從占世界25%增加至44%，國內生產總值超過14.5萬億美元，占全球的近三分之一，成為國際上人口最多、幅員最大的區域性組織。最重要的是，上合“朋友圈”進一步擴大，所秉持的“上海精神”被更廣泛認可。由于上合不但有兩個聯合國安理會常任理事國，還有三個“金磚國家”和四個“有核國家”，其在完善全球治理體系、推進國際經濟秩序改革等重大問題上的話語權和影響力將大為增強。印巴的加入還使上合將打擊中亞“三股勢力”和南亞及中東恐怖組織結合起來，使其安全合作區域縱深進一步擴大。如今，上合已發展成為二戰以來整個歐亞大陸從未有過的，甚至歐洲一些國家都趨之若鶩想加入的一個多邊區域組織，成為國際舞臺上一支不可忽視的變量。

　　（二）上合多邊經貿合作呈現穩步發展前景

　　經過十多年共同努力，2014年，各成員國正式簽署《成員國政府間國際道路運輸便利化協定》及其附件，打破了長期以來制約上合深化區域經濟一體化合作的瓶頸。2016年，各成員國又批準《2017年至2021年上海合作組織進一步推動項目合作的措施清單》和《關于成立上海合作組織開發銀行和發展基金（專門賬戶）下一步工作》等涵蓋貿易、投資、金融等合作文件，強調繼續就建立上合開發銀行和發展基金開展工作對促進地區經貿和投資合作十分重要。2017年，上合成員國政府首腦（總理）理事會會議重申，上合首要任務之一是提高民眾福祉和生活水平，各方要繼續落實2030年可持續發展目標，加強貿易、產能、能源、交通、鐵路、投資、金融、農業、海關、電信等共同感興趣領域的合作；深化多邊交通運輸領域合作，包括新建和升級現有國際公路和鐵路運輸走廊，規劃高速干線、落實多功能物流中心以及其他基礎設施合作項目；支持進一步鞏固開放、包容、透明、非歧視和以規則為基礎的多邊貿易體系，防止國際貿易關系碎片化，反對任何形式的貿易保護主義；將在專家層面就建立上合開發銀行和發展基金繼續磋商、制定共同方案，不斷推進投資等優先領域經濟合作，進一步拉緊成員國間的利益紐帶。在此背景下，繼中吉烏公路建成并正式運營以來，拖延已久的中吉烏鐵路建設項目又取得積極進展。

　　（三）“上合經濟圈”效應會進一步顯現

　　2012年，上合成員國外貿總額和經濟總量已從2001年占世界的8%和4.8%雙雙增加至13%。2016年，中國同其他成員國的貿易額從2001年的120億美元增加到937億美元。印巴成為正式成員國后，上合經濟實力和區域合作潛力進一步增強，原有的中國、俄羅斯和中亞“上合經濟圈”擴大至南亞地區，為成員國開展多邊經濟合作開辟更廣闊空間。2017年，中國與其他成員國的貿易總額達到創紀錄的2176億美元，同比增長19%。中印雙邊貿易額也創歷史新高，為844億美元，比上年增長20.3%，中國企業對印度實際投資累計超過80億美元，中國繼續保持印度最大貿易伙伴地位。作為新興經濟體的主要國家，中國、俄羅斯和印度給區域經濟合作增添了新動能，必將促進“上合經濟圈”經貿合作快速發展，為地區和世界經濟發展發揮更大作用。

　　（四）中印關系和印巴矛盾將有進一步溝通的條件

　　印度加入上合除了寄望于借助上合影響來提高自身地位外，另一個目的就是不想失去參與“上合經濟圈”諸多項目的商機以及與上合成員國尤其是中亞國家加強反恐和經貿合作的機會。雖然印度與中國在一些問題上存有分歧和矛盾，可印度與中國在多邊舞臺仍有過諸多成功合作先例。無論是巴厘島氣候大會，還是哥本哈根氣候大會，印度都與中國及“基礎四國”其他伙伴都一直在密切配合、相互協作，充分展示了發展中國家“集體發聲”和“抱團”維護共同利益的堅定意志和決心。印度在亞洲相互協作與信任措施會議（亞信）和金磚國家，以及亞洲基礎設施投資銀行等多邊合作機制中與中俄和中亞成員國的合作也十分順暢。何況，印方已有改善對華關系的強烈愿望。印度前駐俄羅斯大使阿賈伊?馬爾霍特拉曾明確表示，印度不抱成見地秉持開放和積極態度加入上合，將“建設性地”參與上合框架內的所有合作領域。2018年3月，莫迪總理在習近平再次當選國家主席后第一時間打來電話祝賀，稱印方愿同中方密切高層交往，深化雙邊關系，加強在國際事務中協調合作，推動印中關系取得更大進展。印度外長斯瓦拉吉在訪華期間表示，印方將全力支持中方辦好上合青島峰會，并將與其他成員國一道，推動上合為促進地區安全穩定和發展繁榮發揮更大的建設性作用。4月27日至28日，習近平主席和莫迪總理在武漢舉行非正式會晤。兩位領導人通過此次會晤，進一步加深了對各自發展戰略和改革措施的理解。莫迪總理重申，印中保持頻繁的高層交往和戰略溝通有利于增進相互了解、深化合作，符合兩國和本地區發展繁榮的共同利益。印方愿同中方攜手共同努力應對全球性問題和挑戰。同樣，印巴成為正式成員國總比兩國以觀察員國的松散身份有限參與上合有關合作要好得多。而且，加入上合也使印巴又多了一個解決或管控兩國分歧和矛盾的重要平臺，上合的相互協作將有助于兩國找到新的利益共同點。

　　綜上，經過17年的發展，上合已成為一面和平發展的旗幟，其影響大大超出地區范圍，成為一個有著極高威望的多邊綜合性合作組織。上合組織“和平與合作”的理念已成為成員國發揮各自優勢、開展長期互利合作的準則，并被越來越多國家的廣泛認可。歷史和現今的歐亞大陸或許有過，或目前依然存在著，這樣或那樣較有影響的地區性國際組織，但都很少有像上合這樣，被更多不同意識形態和制度各異國家的青睞。展望未來，上合活力不減，發展前景越來越好。