倪峰  中國社會科學院美國研究所副所長

自2017年年底以來，中美關系出現了重大轉折。特朗普政府以經貿問題為主攻方向，展開了一輪寬領域、高強度的對華攻勢，兩國關系跌宕起伏，山雨欲來風滿樓。正如崔天凱大使所言：中美關系何去何從，再一次到了需要作出歷史性選擇的時刻。而在這場急劇動蕩的大變局中，最引人矚目的一個現象就是，美國對華政策正在經歷自1972年尼克松訪華以來最廣泛、最深刻的變化。當下我們通常以“貿易戰”來描述兩國間的摩擦和沖突，事實上，美方對華采取的舉措已遠遠超出了經貿的范疇，波及到兩國關系幾乎所有領域，這其中還伴隨著美國的對華認知、理念、定位、目標、國內政治環境的重大變動，這些變化正在引發中美關系的質變，使之不斷向競爭、對抗、沖突的方向滑動。   

首先，美國對華戰略定位和對華政策判斷出現重大變化。2017年12月18日起特朗普政府相繼出臺的《國家安全戰略報告》、《國防戰略報告》、《核態勢評估報告》首次以官方文件的形式將中國定義為“戰略競爭者”、“修正主義國家”，認為“對美國繁榮和安全的主要挑戰來自所謂修正主義大國的競爭。這種競爭不是一般意義上的、暫時的和單個領域的，而是戰略性、長期性和全面性的競爭。” 認為“美國要反思過去20年的政策——這些政策基于這樣一種假設：即與競爭對手的接觸以及將其納入國際機構和全球貿易，將使他們成為良性的參與者和可信任的伙伴。在很大程度上，這個前提被證明是錯誤的。” 10月4日，美國副總統彭斯在保守派智庫哈德遜研究所就美國政府的對華政策發表長篇演說，對中國進行了全面抨擊，將美國視中國為對手的戰略思維作了從未有過的全面勾勒。由副總統出面專門針對中國發表這樣的“檄文”式演講，這是自尼克松政府以來從未有過的。所有這些意味著美國政府對華戰略定位和對華政策取向上的質變，它所帶來的必然是全局性、體系性的變動。

其次，經貿關系由中美關系的“壓艙石”轉變為兩國博弈的“主戰場”。冷戰結束后，經貿關系成為兩國關系最重要的利益紐帶，兩國互為最重要的貿易伙伴，形成深度的相互依賴，過去兩國的主流認識認為中美經貿關系是雙贏的，但在特朗普眼中，中美經貿關系根本就不是雙贏，而是中國贏，美國輸，美國在各個方面都是深受其害，在這種經貿關系中，美國最終將被“赤龍”吞噬。為此，特朗普在中美關系中首開對華大規模貿易戰模式。其中特朗普設定了三大目標：第一，要求中國大幅度縮減美國對華的貿易赤字； 第二，要求中國大幅度開放市場，改善美國企業在華市場準入條件；第三，要求中國改變當前補貼新興產業的政策，甚至迫使中國放棄“中國制造2025”計劃。為達目的，特朗普政府不斷加碼。7月6日，宣布對500億美元的輸美貨物加征25%的關稅，9月18日，對2000億美元的中國產品加征10%的關稅，中美貿易戰的規模堪稱歷史之最。與此同時，特朗普政府不斷將中美經貿摩擦向“體制之戰”的方向牽引。特朗普聲稱，他所做的一切不僅是為了利益，而且是在對抗中國的“經濟模式”、“中國的市場扭曲及其處理方式是不能容忍的”。為此，特朗普政府甚至開啟了世界貿易秩序的重構。隨著貿易戰的不斷升級，中美關系的“壓艙石”不斷晃動，甚至可能顛覆。

第三，在臺灣問題上不斷觸碰中國的底線。“一個中國”政策是中美關系的政治基石，是中國的核心利益。但美方正不斷觸碰中國的底線。1月10日和3月1日，美國眾議院、參議院分別以435比0、100比0通過《與臺灣交往法》，變相將美臺關系官方化。8月，美國會通過特朗普簽署了《2019年國防授權法》。在涉臺部分再度變本加厲，力圖有針對性地提升臺軍事能力與接戰信心，誘導、支持甚至鼓動臺灣與大陸對抗，將六項保證的效力提升到立法高度，幫助臺灣發展非對稱戰力、加強軍隊培訓交流、后備役部隊建設、按其所需提供武器，提升臺灣作為美國對華施壓籌碼的價值，以便更有效地牽制中國。9月24日，美國防部稱，已通知國會，美國同意向臺當局提供價值3.3億美元的軍售。臺灣問題日益成為特朗普政府對中國施壓的重要砝碼，兩國因臺灣問題發生碰撞的風險正在急劇聚集。

第四，視南海問題為中美對抗的標志性舞臺。特朗普執政以來，美國一味將我在南海島礁建設視為“軍事化”行為，加大在南海的軍事、外交、政治和戰略部署，強化“自由航行行動”。近來，美國明顯加大了在南海地區“自由巡航”的頻次。4月，美兩架B-52戰略轟炸機從關島起飛后經巴士海峽飛到東沙群島東側附近海域上空，其折返點距離廣東海岸最近處只有250公里，并模擬發射戰斧巡航導彈，屬于“典型攻擊航線”。6月1日，美軍聯合參謀部主任、海軍陸戰隊中將肯尼思?麥肯齊在接受采訪時發出威脅，美國軍隊在西太平洋有豐富的摧毀小島的經驗，這是美軍的一個核心能力。在今年的香格里拉對話會上，美國國防部長馬蒂斯再度炒作南海問題，表示，如果中國不能找到一種方式，與在這一爭議地區有利益的國家開展更多合作，可能會產生巨大后果。8月上旬，美CNN軍事記者跟隨美海軍P-8A“海神”偵察機飛越南海上空，并拍下我島礁建筑情況，大肆渲染所謂南海“軍事化”。8月中旬，美“里根號”航母戰斗群駛入南海，與其他國家展開一系列聯合演習，并遍訪東南亞各國。9月30日南海發生的中國052C驅逐艦與美國“迪凱特”驅逐艦接近事件意味著兩國在這一地區的對抗有可能進一步升級。

第五，阻止兩軍交往，營造對抗氛圍。在中美戰略競爭加劇的背景下，維護正常的兩軍交往是維護中美戰略穩定的重要一環。而特朗普政府卻反其道而行之。繼5月美軍方中止邀請中國海軍參加環太軍演之后，8月美國會通過《2019年國防授權法》，以立法形式禁止邀請中國海軍參加環太軍演、要求國防部年度中國軍力報告涉及更多內容、加強在網絡和太空領域與中國的競爭。9月20日，美國國務院宣布對中國中央軍委裝備發展部及該部負責人實施制裁。這是美方破壞中美軍事關系的一次重要升級，結合美軍方在南海的行動，表明美方已切換頻道，開始以對抗方式來處理兩國軍事關系。

第六，人文交流領域已成為延伸戰場。人文交流曾經是中美關系中最積極、爭議最少的領域，如今戰火也燒進了這方“凈土”。2月5日，佛羅里達州參議員馬可?盧比歐在一封公開信中稱，孔子學院是中國對美國的“外國滲透”活動之一。號召美國的學校應該終止和孔子學院的合作項目，因為他們“試圖教授一種扭曲的歷史版本”。5月31日，美國國務院表示，計劃縮短發給中國公民的某些簽證的有效期。根據新政策，美國領事官員可能會限制簽證有效期，而不是像往常一樣發放最長期限的簽證。根據向美國大使館和領事館發送的指示，如果中國研究生在機器人、航空和高科技制造業等領域學習，他們的簽證將被限制在一年。其理由是，中國將這些領域列為“中國制造2025”制造業計劃的重點。8月，特朗普在一場晚宴上，暗指來自中國的留學生“幾乎全是間諜”。9月13日，共和黨眾議員魯尼推出《阻止高等教育間諜及盜竊法》。近期，美國司法部對包括新華社、CGTN在內的多家外國媒體展開調查。

第七，實施“印太戰略”加緊打造制衡中國的地緣經濟和地緣安全架構。去年年底，特朗普政府正式提出“自由而開放的印太戰略”，旨在“確保地區盟友意識到中國崛起可能帶來的風險”，目的是讓所有地區成員“共同對抗中國”。 所謂“自由”的重要含義之一是指該地區國家不受他國脅迫，且在本國國內維護自由民主體制；所謂“開放”強調的是“印太”地區海上交通線以及貿易和投資的開放性。美國政府高官多次公開批評中國的“掠奪性經濟”和不透明的地區基礎設施投資，批評“一帶一路”建設會使相關國家遭遇“債務陷阱”，損害其主權權益并破壞地區安全。自提出“印太戰略”以來，美方不斷推動該戰略的細化和可操作化，包括完善美國、日本、印度、澳大利亞四國協調機制，將美軍太平洋司令部更名為印太司令部，推出“對印太地區經濟前景的構想”和安全合作倡議，與日本、澳大利亞等盟友在支持地區基礎設施、能源安全、數字經濟和網絡安全方面采取聯動舉措。

第八，美國統治精英內部對華負面認識高度一致，這種情形自尼克松訪華以來前所未有。首先，政府內部，行政分支與立法分支在對華問題上高度一致，《臺灣交往法》、《2019年國防授權法》均已罕見高票通過并由特朗普簽署便是明證。其次，民主黨也加入戰陣，例如，民主黨人、前國務卿奧爾布賴特等也明確提出，中國而非俄羅斯才是美國最大的對手。 再次，傳統主流媒體也搖旗吶喊，為特朗普的行動助威。美國主流媒體的表現甚至在某種程度上比特朗普政府更積極。每當中美之間的貿易談判出現轉機的時候，他們群起批評特朗普政府開場氣勢洶洶，但獲得一點讓步就滿意而歸。指責特朗普貿易談判模式是雷聲大雨點小。第四，學界也行動起來，為特朗普政府的對華戰略判斷和行動提供學理依據。今年以來，《外交》、《國家利益》發表一系列重磅學術論文，稱“華盛頓現在面對的是現代歷史上最有活力的巨大競爭者。正確對待這個挑戰，就要放棄美國長期以來對中國充滿希望的政策。” “要為第二次冷戰做準備”。考慮到當前美國政治正處在自美國內戰以來最分裂的時候，正如9月26日美國戰略與國際研究中心發布的研究報告指出的那樣，在政治僵局下，外交事務正成為美國跨黨派合作潛在的增長點。

 
第九，給中國貼上妖魔化標簽，以此在美國國內和國際社會展開對華思想動員。其中一個最突出的標識性概念就是所謂的“國家資本主義”。認為中國的經濟運行的方式與美國和西方所奉行的所謂“自由市場資本主義”完全不同，它“推行國家補貼重商主義的資本主義品牌”、“以鄰為壑”、“讓中國配備了非法補貼和操縱貨幣等搶占他國市場和摧毀他國就業機會的強大武器”。在這種情況下，即使西方最強大的私人企業也無法與中國的企業競爭，因為中國的企業背后都站著龐大而強大的政府，中國政府可以為企業無限制地輸送彈藥，最終中國的企業壟斷性地占據市場。如果西方無法與這種模式抗衡，自由市場資本主義將在與國家資本主義的競爭中敗北，最終，就連西方信仰的價值觀和生活方式都將受到顛覆。表明中美戰略競爭已超越了器物層面和具體問題向意識形態和發展模式方向擴散、蔓延，使中美戰略博弈有了越來越多的類冷戰的味道。

第十，推出了所謂“全政府”（whole of government）的概念，實施對華戰略博弈組織動員。金融危機爆發以來，面對西方世界的治理危機和中國的崛起，從2011年起西方思想界就開始了所謂“自由市場資本主義”和“國家資本主義”孰優孰劣的大討論，為了維護“自由市場資本主義”并在與“國家資本主義”的競爭中戰而勝之，美國戰略界通過研究認為，需要更新和提升西方國家的政治組織能力，尤其是政府能力，這樣才能應對中國的舉國體制。為此，他們從美國與蘇聯的冷戰經驗中提取出一個所謂的新概念，這就是所謂的“全政府”，其基本含義就是美國試圖要改變過去曾經出現的“政出多頭”的亂象，整合打造官方各部門一致的對華戰略行動。目前這一概念已被政府采用，正式寫入了《2019年國防授權法》。

第十一，對華博弈的戰法日漸清晰，“灰色區域戰略”已顯著地用于對華戰略競爭。“灰色區域戰略”是美國戰略界近年來開始流行的一個戰略概念，所謂“灰色”是相對于戰爭（黑色）及和平（白色）而言，其主要含義是采用介于和平時期正常的外交與大規模直接軍事沖突之間的各種非戰爭強制手段維護和推進特定的戰略目標。主要手段包括：超越正常外交關系的外交施壓或訛詐；超越正常經濟競爭的經濟壓力；隱蔽戰線的諜報、滲透和破壞活動；以執法力量或化裝成平民的正規軍執行傳統意義上的軍事行動；代理人戰爭；特種部隊行動；網絡戰和信息戰；以戰爭甚至核戰爭相威脅等。該戰略的實施主要遵循以下原則：（1）非對稱。即選擇己方最擅長的手段，在競爭對手的薄弱環節施加壓力。（2）綜合運用。在選定施壓目標后，輔之以政治、經濟、軍事、外交各種手段，綜合運用。（3）出其不意。（4）選擇恰當的節點有意觸碰對手的底線，同時讓對手無法還手。從近一段時間的美國對華行動中，我們可以看到，該戰略的一些手段和原則正在得到顯著運用。

 
第十二，對華戰略目標的層次日漸清晰。特朗普政府將中國定義為戰略競爭對手表明，其對華戰略目標實際上已十分清晰了，這就是要打掉中國的發展勢頭。但該戰略是否能得以有效實施關鍵在于其層次目標的設定。從近一段時間中美博弈實況來看，三個層次目標已日漸清晰。（1）規制。通過貿易戰和重塑國際規則，逼迫中國擴大進口、進一步開放市場，并在技術上規范和壓制中國，維持美國的技術壟斷和優勢。（2）脫鉤。如果中國不按美國的要求作出改變，美國將降低與中國經濟的關聯性和聯動性，如將產業鏈移出中國，同時與中國的政治關系疏離化并降低和減弱與中國的戰略合作。（3）新型冷戰。在10月4日彭斯的演講中，美國領導人正在向世界釋放類似的信息。上述三點呈層層遞進關系，邏輯線索非常清晰，并已在美國政界、戰略界引發廣泛討論。

   
通過對當前美國對華政策特征的描述，我們可以看到，以將中國定位為美國首要戰略競爭對手為邏輯起點，以對華貿易戰為主線，美國的對華政策正在發生整體性、全局性變化，競爭、對抗的模式已經擴散到中美關系幾乎所有的領域。不僅如此，美國還發展出一整套應對中國的戰略理念、戰略概念和戰略工具，美國對華政策的轉變呈現出強烈的體系性特征。隨著對華貿易戰的不斷升級，以及美國在各個方面的頻繁出手，透過10月4日彭斯有關對華政策的演講，一整套以全面競爭為基調對華政策已基本成型。中美關系進入一個全面競爭的新時代。對于這樣一個全新的、與以往全然不同的時空背景，我們要有清醒的認識，并做必要的準備。