中國聯合國協會理事

　　近年來，全球發展援助規模總體上升。盡管發達國家仍是國際發展合作的主要力量，但比重卻呈下降趨勢，而發展中國家不斷發展壯大，業已成為國際發展合作舞臺上一支不可忽視的力量，對國際發展合作產生深遠影響。

　　一、 官方發展援助仍占主導地位，但成效性受到質疑。

　　在過去70多年里，發達國家一直在國際發展合作中占據主導地位。它們通過官方發展援助（Official Development Aid，簡稱ODA），向發展中國家或多邊援助機構提供贈款或優惠貸款，作為其推動全球治理的重要手段之一。

　　經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）要求發達國家拿出其國民總收入（Gross National Income，簡稱GNI）的0.7%用于發展援助，這個目標已成為國際社會衡量發達國家履行國際發展援助義務的標尺。OECD發展援助委員會（Development Assistance Committee，簡稱DAC）的30個成員每年向發展中國家提供全球80%以上的援助，且其中不少國家，如美國、加拿大、英國、意大利、澳大利亞等國的對外援助幾乎都是無償援助，德國的無償援助也占其總數的84%左右。ODA成為不少發展中國家發展資金的重要來源，特別是一些最不發達國家，其財政收入主要依賴外援。

　　西方援助大國在非洲具有地緣、文化、語言優勢。英國、法國、葡萄牙以及德國等非洲前殖民宗主國，與非洲之間有著深厚的歷史、語言和文化淵源，其價值理念、制度模式在非洲具有較高的認同度。發達國家十分重視社會和民生領域的援助，如醫療、減災、教育、環境等，這些援助可直接使普通民眾獲益，能見度高。此外，發達國家普遍重視發揮非政府組織的作用，注重與其建立牢固的合作伙伴關系，并通過非政府組織使援助深入到受援國草根階層。

　　經過70多年的經營，發達國家在國際發展合作方面積累了豐富的經驗。一方面，它們建立起了完整、成熟的援助管理和運行機制以及監督和評估體系。DAC制訂的一系列標準和指南，旨在協調和規范成員國的援助，并通過同行評估等形式加以監督。雖然沒有硬性約束，但發達國家一般都遵守或參照DAC相關規則和標準。大多數發達國家有著較為成熟的援助法案，同時設有專門援助機構，協調與其他政府相關部門之間的關系，并通過獨立、透明的監督和評估，確保援助資金的有效利用和項目的順利開展。另一方面，OECD及其成員已形成較為成熟的國際發展合作理論體系，并主導國際發展合作的規則和話語權。它們擁有多家國際發展合作智庫，并在大學設有國際發展合作專業。OECD發表的年度報告和其他研究報告，及時總結援助經驗和教訓，研提應對挑戰之策。此外，發達國家重視彼此之間的聯系和合作，定期召開國際援助研討會，探討未來合作領域和援助方向，也會在受援國聯合支持一些規模較大的項目。

　　盡管發達國家ODA在教育、衛生等領域取得了很大成績，但并沒有從根本上推動受援國經濟發展，不少受援國仍然處于極端貧困之中，究其原因是現行國際發展援助體系中存在一些深層次問題。

　　首先，援助意愿不強是影響ODA有效性的最根本原因。長期以來，多數發達國家的ODA都未能達到0.7%的援助門檻。近年來，由于受國際金融危機影響，發達國家經濟發展滯緩，參與國際發展合作的政治意愿和能力下降。根據OECD2018年年度報告，2017年來自OECD/DAC成員國的ODA總額為1466億美元，占GNI的比例為0.31%，比2016年下降了0.6%，遠沒達標。在DAC成員國中，只有丹麥、盧森堡、挪威、瑞典和英國等5個國家達到了0.7%的援助門檻。全球前5大援助國中，除英國（179億美元）達標外，美國只有0.18%（353億美元）、德國0.66%（247億美元）、日本0.23%（115億美元）和法國0.43%（114億美元）。近年來，為了緩解人道主義救援壓力，發達國家一直在推動將ODA與人道主義應急資金合并。2017年用于人道主義應急資金達155億美元，占ODA總額的10.6%，致使ODA直接用于其他領域的資金減少。

　　其次，發達國家利用ODA推廣其價值觀和發展模式，在提供援助時往往附加政治條件。一些受援國政府執政能力低下，嚴重依賴國際援助，不得不接受苛刻的政治條件，以滿足西方援助國的要求。西方民主化改造便是主要內容之一。但由于移植西方民主導致水土不服，容易觸發爭斗，造成社會動蕩。自20世紀80年代后期以來，不少非洲國家因急劇政治民主化和經濟私有化誘發了大規模的政治危機甚至流血沖突，一些國家至今仍未實現政治和社會穩定，人道主義危機頻發，這與西方的援助政策不無關系。

　　第三，發達國家提供援助時更多考慮的是對外戰略需要。英國和法國更關注其前屬殖民地發展；日本為擴大其在地區和聯合國的影響力，重點經營東南亞和非洲地區；美國更是直言不諱地表示將“有選擇性”地提供對外援助，其大部分ODA投向阿富汗、埃及、約旦、肯尼亞等國。這導致一些急需援助的國家得不到援助，最不發達國家得到的援助平均只有0.09%，遠未達到聯合國設定的0.15%至0.20%目標。

　　第四，ODA落實程序繁瑣，有效性不高，浪費嚴重，大量援助預算被用于各種會議和評估，造成管理成本過高。根據世界銀行的報告，85%的西方援助沒有真正用于其初始撥付時針對的問題，只有15%的ODA實際上真正用于原本設計的目標上，這一損耗可謂驚人。此外，大量發展咨詢公司、非政府組織和個人等援助行為體各自為政，援助議題多元而又分散，致使援助碎片化，且大量資金投向民主、人權、文化、教育等“軟基建”，導致援助無法聚焦受援國經濟發展和減貧目標。

　　近年來，ODA的成效性飽受發展中國家詬病。贊比亞裔著名經濟學家丹比薩?莫約（Dambisa Moyo）曾在其著作《援助的死亡》（Dead Aid）中尖銳地批評了發達國家ODA政策，認為這種帶有支配性、居高臨下的援助不僅沒有推進非洲經濟發展，反而使非洲深陷依賴外援的陷阱，是非洲經濟的“沉默殺手”。

二、 南南合作重要性日益凸顯，但仍面臨諸多挑戰。

　　南南合作萌生于20世紀50年代中期。1955年4月的萬隆會議確定了南南合作原則，提出了在發展中國家間實施資金和技術合作的建議，為亞非拉國家展示了平等互助的新型合作關系的前景。不結盟運動和77國集團確定了南南合作的領域、內容、方式和指導原則，為南南合作打下了組織基礎。1978年，聯合國通過了《布宜諾斯艾利斯行動計劃》，南南合作內涵不斷豐富。進入21世紀，特別是國際金融危機之后，發展中國家間的發展合作日益增加，在國際上的影響力越來越大，以金磚國家為代表的新興經濟體成為南南合作的積極參與者和推動者。今年3月，在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行的第二次南南合作高級別會議上，聯合國秘書長古特雷斯充分肯定了南南合作對人類擺脫極端貧困、促進發展中國家經濟快速增長以及達成可持續發展全球標準等方面作出的積極貢獻。當前，單邊主義和貿易保護主義不斷抬頭，加強南南合作有助于增加全球發展動力，挖掘合作與增長潛力，提升發展中國家在國際發展合作中的話語權。

　　南南合作獨特優勢和發展理念越來越受到廣大發展中國家歡迎。一是堅持平等互利。南南合作伙伴國堅持平等互利、互不干涉內政的原則。由于它們有著相同或相似的背景、困難和挑戰，不少伙伴國兼具受援國和援助國的雙重身份，對發展內涵的理解和詮釋具有自己獨到的見解。經濟成效是南南合作的首要出發點，對援助資金的使用限制較少，充分尊重受援國的自主權和發展需求，更多地體現互利共贏原則。二是經濟更有互補性。發展中國家數目眾多，經濟發展水平和經濟結構具有多層次性和多樣性，既有新興工業國，也有農業國；既有經濟門類齊全的國家，也有經濟結構較單一的國家；既有技術落后的國家，也有技術較為先進的國家。這種在產業和需求上的互補性，為發展中國家間的合作提供便利條件和可能。三是經驗更具可借鑒性。南南合作伙伴國面臨的共同挑戰是發展經濟、改善民生，合作主要集中在農業、工業、經濟基礎設施和公共設施等領域。新興經濟體經歷過受援國正面臨的發展難題，其發展路徑和理念更適合發展中國家國情，也更了解受援國需求，提供的技術更實用，合作項目更可行，因此援助更具針對性。

　　南南合作初期，能夠提供援助的國家不多，主要是中國、印度、沙特阿拉伯、巴西等。隨著經濟的發展和對外政策的需要，越來越多發展中國家開始提供援助并不斷擴大規模，如印度尼西亞、哈薩克斯坦、蒙古等。據DAC估算，沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國、土耳其、中國、印度、卡塔爾、俄羅斯、墨西哥和巴西等位列全球最大的30個援助國之列。此外，2015年7月和12月成立的金磚國家新開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行，填補了現有國際發展融資的缺口，充實了國際發展融資的內涵。

　　但南南合作也面臨諸多挑戰。首先，資源短缺是擴大南南合作的主要障礙。除以阿拉伯國家為主的部分高收入國家之外，能夠提供援助的發展中國家同時兼具受援國和援助國身份，本身發展任務繁重，長期面臨資金短缺困境。其次，南南合作缺乏有效協調機制，存在規則、標準、統計等方面嚴重不足，碎片化導致機制重疊、競爭，甚至引發矛盾。加之發展中國家資源稟賦、政治經濟體制、文化宗教信仰、發展模式、經濟水平、對外政策以及地緣政治等具有較大差異性，南南合作仍有很長的路要走。再次，發展中國家現有的對外援助管理體系存在諸多問題。大部分發展中國家的國際發展合作政策法律尚不健全，現有援外制度體系主要以一些零散的部門規章為主體，普遍缺乏獨立的對外援助管理機構、整體性的發展援助方案以及系統、有效的監督和評估體系。

　　三、國際發展合作未來充滿不確定性，競爭和合作將同時存在。

　　隨著發展中國家在世界經濟中的地位不斷上升，南南合作在國際發展合作中的影響力將日益增加。國際發展援助主體的日趨多元化，勢必導致國際發展合作形勢的更加復雜化。在未來較長一段時間，國際發展合作秩序和規則之爭將更加激烈，發達國家和發展中國家之間的合作、競爭將同時存在，并呈現以下發展趨勢：

　　
　　（一）發展中國家將積極爭取更多的國際發展合作話語權。隨著國際政治經濟形勢的不斷調整變化，國際發展合作規則將面臨新的調整。發展中國家強調其自身發展合作的獨立性和獨特性，呼吁國際發展合作規則更多地體現發展中國家的訴求。2016年OECD/DAC提出的全球有效發展合作伙伴關系（Global Partnership for Effective Development Cooperation，簡稱GPEDC）因未反映發展中國家的意見而遭到抵制。目前，一些發展中國家的智庫開始積極探索適合南南合作的統計和評估體系，以不斷完善南南合作機制建設。

　　（二）國際發展合作規則將加速調整。為維護在國際發展合作中的主導權，一方面，發達國家試圖將南南合作納入其援助體系，以OECD現有標準進行評估，不斷吸納新興經濟體加入DAC或要求其提供援助數據。另一方面，發達國家不斷調整其援助政策，并對其傳統援助標準，即相關性、有效性、效率、影響力和可持續性進行反思，認為應該重新審視評價標準并作出必要調整。與此同時，西方援助國開始認同中國和印度等國通過優惠貸款和優惠出口買方信貸籌融資方式，幫助其他發展中國家應對發展難題的做法，并逐漸強化ODA資金與更多元融資渠道的協同作用，力推公共和私營部門伙伴關系（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）在發展援助領域的應用。

　　（三）可持續發展議程成為南北合作和南南合作共同優先領域。2015年通過的聯合國2030年可持續發展議程涵蓋了消除貧困與饑餓、健康、教育、性別平等、能源、經濟增長和環境等多項議題，把政治、經濟、社會、環境等與發展緊密相聯，超越了“發達國家”與“發展中國家”之間的界限，將“可持續發展”作為各國發展的總體目標。可持續發展議程包括17個可持續發展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）和169個具體目標，盡管發達國家和發展中國家對SDGs各有側重，發展中國家更關注減貧和經濟發展，而發達國家則更熱衷于自由、公正、法治、人權等，但面對自然災害、環境惡化、傳染性疾病、跨國犯罪、恐怖主義等一系列挑戰，發達國家和發展中國家都意識到需要共同努力才能有效應對。為此，各國在制定國際發展合作方案時，幫助發展中國家實現SDGs成為其對外援助的重點。2016年G20杭州峰會第一次圍繞可持續發展議程制訂行動計劃，將發展議題提升到前所未有的核心地位，盡管在具體問題上各方觀點有所不同，但在促進發達國家和發展中國家就發展議題交流對話方面取得了突破性進展。

　　（四）“一帶一路”倡議為國際發展合作提供了新的路徑和著力點。“一帶一路”從無到有，從規劃到現實，從中國主張到被寫入聯合國文件。“一帶一路”無疑為世界經濟注入了新的活力，為國際發展合作搭建了重要平臺。截止2019年5月9日，已有131個國家和30個國際組織簽署了“一帶一路”合作文件。剛剛于今年4月在北京落下帷幕的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇吸引了來自150個國家、92個國際組織的6000余名代表，其中包括38個國家的領導人和聯合國、國際貨幣基金組織負責人。“一帶一路”堅持“大家的事大家商量著辦”的伙伴精神，通過雙邊合作、三方合作、多邊合作等各種形式，推動相關國家和地區共同發展。“一帶一路”建設能夠幫助發展中國家增強自主發展能力，與聯合國2030年可持續發展議程和非盟《2063年議程》全面對接，為南南合作增添新的動力。與此同時，倡議已在全球范圍內產生較強的帶動作用，使更多的發展中國家得到了發達國家和國際組織的關注和幫助。今年3月下旬，中國與意大利簽署了共建“一帶一路”諒解備忘錄，后來又有盧森堡和瑞士相繼簽署，還有一些西方發達國家也表達了加入的意愿。隨著越來越多發達國家的加入，相信“一帶一路”將成為最具開放、包容的國際發展合作的典范。