《外交》季刊
聯合國75年風雨兼程
張丹
中國聯合國協會副會長兼總干事
1945年，聯合國在第二次世界大戰的廢墟上建立，開啟了人類歷史進入追求和平與進步的新時代，開創了國際組織聚合全人類力量以應對共同挑戰的新紀元，全球治理至此亦初具雛形。今年是聯合國成立75周年。75年來，聯合國作為世界上最具代表性和權威性的政府間組織，在維護世界和平與安全、促進經濟社會發展以及加強國際法治方面發揮了不可替代的作用。
自成立以來，聯合國見證了國際政治格局的滄桑變遷。大國競爭、多邊與單邊秩序的沖突、控制與反控制的較量、獨立自主與霸權主義之間的對壘在聯合國輪番上演。冷戰結束后，因兩極對峙導致的緊張局勢得到緩解。弗朗西斯?福山在《歷史的終結》一書中表達了他的歡欣鼓舞，但不久全球就涌現出更多更復雜的問題。日益肆虐的恐怖主義、宗教、教派或部族沖突等非傳統威脅很快被提上聯合國優先議程。正如聯合國秘書長安東尼奧?古特雷斯所說：“當舊秩序瓦解時，歷史重回復仇之路。”自此，傳統與非傳統威脅相互交織并重，全球挑戰更為嚴峻。新冠肺炎疫情再次證明了這一點。
一、聯合國在過去75年發揮的作用毋庸置疑
當前，人們質疑聯合國的影響下降或功能失靈。事實是，沒有任何一個國際組織比聯合國更加民主有效且為人們所廣泛接受。
75年來，聯合國為通過對話解決全球性問題和制定規則提供了平臺。聯合國為全球性問題提供解決方案，《聯合國憲章》、國際公約、宣言以及其他國際文書奠定了以規則為基礎的全球秩序。自20世紀60年代以來，隨著越來越多的發展中國家實現獨立并加入聯合國，聯合國也變得越來越具有代表性和權威性。迄今，聯合國已擁有193個成員國。聯合國附屬機構及相關組織不斷拓展，涵蓋了人類活動的各個領域，為全球和平與發展做出了不可替代的貢獻。
75年來，聯合國在全球和平與安全進程中發揮著主導作用。新的世界大戰得以避免，許多地區性沖突得到管控。聯合國安理會對維護國際和平與安全負有首要責任，為解決爭端和促進和平通過了2500多項決議。為踐行集體安全理念，截至目前，聯合國在48個國家部署了71項維和行動，耗資約1410億美元。當前，超過9.5萬名維和人員正在13個任務區開展維和行動。聯合國成功阻止了許多地區和國家的沖突，包括塞拉利昂、利比里亞、布隆迪、蘇丹和尼泊爾等。“藍盔”已成為聯合國的象征、和平的希望。此外，聯合國還一直致力于促進巴以問題、朝鮮半島、伊朗核、敘利亞、阿富汗及其他許多熱點問題的政治解決。根據研究結果，自1990年以來，聯合國將全球沖突減少了40％。
75年來，聯合國在消除全球貧困和貧富差距方面發揮了引領作用。隨著77國集團和不結盟運動等發展中國家集團的興起，發展問題在聯合國獲得越來越多的重視。基于自身迫切需求，發展中國家于20世紀90年代推動舉行了環境與發展、社會發展、性別平等、人口、發展籌資等全球性會議。這些峰會在發展領域的關鍵問題上達成了前所未有的全球共識。2000年，聯合國舉行的千年首腦峰會通過了范圍更加廣泛的千年發展目標，以統籌解決各種發展問題。千年發展目標為全球消除貧困、改善營養、教育、健康以及消除性別不平等和歧視做出了貢獻。
2015年，聯合國通過了具有里程碑意義的《2030年可持續發展議程》。它涵蓋了17項可持續發展目標和169個具體指標，并將可持續作為發展的基礎支撐和核心價值。與千年發展目標相比，可持續發展目標更宏大，也更鼓舞人心。它以促進繁榮、保護地球和維護和平為核心要義，以實現人類與地球和諧相處為終極目標。同年，聯合國通過了另一項有197個締約方參與、具有深遠歷史意義的《氣候變化巴黎協定》，動員全球所有利益攸關方共同應對氣候變化。
75年來，聯合國始終是消除歧視和不平等的航標燈。1948年，聯合國大會通過了《世界人權宣言》。此后，聯合國成員國又簽署了40多項公約，隨著《殘疾人權利公約》通過生效，促進和保護人權的法律文書體系基本確立。
聯合國人權的內涵不斷得到豐富，從公民和政治權利到經濟、社會和文化權利以及發展權。值得一提的是，發展中國家多年來一直推動聯合國以公正、客觀、非選擇性和非政治化的方式促進和保護人權。2006年3月16日，第60屆聯合國大會通過決議，成立聯合國人權理事會并建立國別人權審查機制，定期審議193個成員國人權狀況。
75年來，聯合國在推動制定國際法方面取得了顯著進步。聯合國制定的許多條約構成了規范國家間關系的法律基礎。目前，聯合國已制定500多個多邊條約，內容涵蓋維護世界和平、促進發展、保護兒童權利、抗擊艾滋病、保護海底資源、和平利用外層空間等。1994年，經過7個月的審議，國際法院裁定，利比亞和乍得之間有爭議的奧祖地區屬于乍得，從而結束了雙方長達22年的邊界糾紛。
75年來，聯合國在軍備控制、裁軍和不擴散方面做出了巨大努力。冷戰期間，兩大軍事集團之間的軍備競賽不斷升級。核武器如同高懸的達摩克利斯之劍，一直威脅著人類的生存和發展。在聯合國的不斷呼吁下，美國和蘇聯終于在1987年簽署了《中導條約》，雙方在減少核武器數量方面達成一致，這極大緩和了東西方關系。冷戰結束后，國際軍控、裁軍和不擴散事業也迎來了重要發展機遇。聯合國安理會通過第1540號決議，標志著關于不擴散的國際共識進一步得到鞏固。《核不擴散條約》、《生物武器公約》和《化學武器公約》等在維護全球戰略穩定、增進大國互信及緩和地區緊張局勢方面一直發揮著不可缺少的作用。2015年7月，伊朗核問題全面協議的成功簽署是國際社會努力維護核不擴散體系的一次經典范例。
二、中國對聯合國的貢獻
作為聯合國創始會員國，中國第一個在《聯合國憲章》上簽字。1971年，第26屆聯合國大會通過第2758號決議，最終恢復了新中國在聯合國的合法席位。
自此，中國成為多邊事務的積極參與者。在和平與安全問題上，中國主張以政治方式解決中東、阿富汗、緬甸、敘利亞、南蘇丹等問題。早在1963年，中國政府就發表聲明，主張全面、徹底、干凈、堅決地禁止和銷毀核武器。中國始終堅持通過外交對話，在充分考慮各方合理關切的基礎上，實現朝鮮半島無核化，維護半島和平穩定。中國為成功達成《伊核協議》發揮了至關重要的作用。自1984年以來，中國不斷向聯合國大會提交關于防止外層空間軍備競賽的決議草案，并堅持主張和平利用外層空間。
自1990年以來，中國參與了近30項聯合國維和行動，共派遣了4萬多名維和人員。中國是安理會常任理事國中最大出兵國，也是聯合國維和行動第二大出資國。中國目前有2500多名維和人員在9個任務區執行任務。中國維和人員的優良素質和出色表現受到聯合國和當地人民的高度評價。2015年，習近平主席宣布成立中國-聯合國和平與發展基金，并組建一支8000人的維和待命部隊，體現了中國堅定支持聯合國主導的和平進程，是聯合國維和行動的中堅力量。
中國成功實現7億多人擺脫貧困，在落實千年發展目標方面發揮了示范作用。作為最大的發展中國家，中國將落實可持續發展目標納入國家發展戰略和規劃，并預計在2020年底消除極端貧困，提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標。近年來，中國對全球發展的貢獻愈加顯著，涵蓋技術援助、能力建設、農業、基礎設施、水治理和生物多樣性保護等諸多領域。中國通過實施多方位發展援助，引領著南南合作。
最值得注意的是，2013年中國提出了共建“一帶一路”合作倡議，該倡議與聯合國可持續發展目標高度契合。根據世界銀行的研究報告，“一帶一路”運輸項目如果得到充分實施，將幫助沿線國家760萬人擺脫赤貧，3200萬人擺脫中等貧困，并使參與方的貿易增長2.8％至9.7％，全球貿易增長1.7％至6.2％，全球收入增長0.7％至2.9％。
中國一直以客觀、公正和非選擇性的方式開展國際人權合作。性別平等是人權領域的優先議題之一。1995年，中國成功舉辦了第四屆世界婦女大會，并承諾在增強婦女賦權方面發揮引領作用。迄今，中國已批準加入了26項國際人權公約。近期，中國在抗擊新冠肺炎疫情方面的卓越表現再次向世界展示了中國以人民為中心、促進人人得享人權的理念。中國在疫情暴發之初就向武漢所有有需要的人提供免費檢測，不論其收入、民族或性別有何差異。此外，中國一貫反對將人權作為攻擊發展中國家的政治工具。
中國多邊外交具有以下普遍和鮮明的特點：
? 國家不論大小均有平等發言權；
? 在尊重國家主權和領土完整的基礎上，通過對話和協商政治解決沖突；
? 根據事情本身的是非曲直，客觀公正做出判斷和解決爭議；
? 充分考慮各方訴求和關切，共同協商，實現合作共贏；
? 理念共通、責任共擔、和平與發展共享；
? 不以意識形態、宗教或文化劃線，通過構建全球伙伴關系網絡應對全球挑戰；
? 通過發展和建設性對話促進和保護人權。
這些特點體現了中國多邊外交政策的精髓，充分展示了中國是全球事務負責任的參與者、建設者和貢獻者。中國將以倡導構建人類命運共同體為總目標，秉持和踐行多邊主義價值取向，繼續堅定維護多邊主義和以聯合國為核心的國際治理體系。
三、聯合國面臨的挑戰
回顧過去，聯合國是否實現了“我們聯合國人民”的共同夙愿？由于聯合國自身存在的結構缺陷和難以逾越的政治障礙，答案并不是完全肯定的。
聯合國不得不時刻面對多邊主義與單邊主義的對抗。《聯合國憲章》規定，各國無論大小一律平等。但紙面上的平等并不意味著現實中的平等。某些大國一直試圖憑借自身實力左右聯合國議程。《憲章》所載的避免威脅或使用武力以及不干涉主權國家內政等原則，常被某個大國或政治集團出于地緣政治利益而綁架，引發緊張局勢甚至戰爭。
伊拉克被無端指控擁有大規模殺傷性武器，由此引發的伊拉克戰爭導致超過20萬無辜平民喪生，但肇事者卻逍遙法外。同樣，聯合國也未能阻止對利比亞的肆意轟炸，包括婦女和兒童在內數萬平民在戰火中喪生。此外，也門、利比亞、阿富汗及其他許多地區的戰亂局勢仍未得到平息。
盡管聯合國報告指出，對敘利亞實施的無差別轟炸和導彈發射造成大量平民傷亡，嚴重侵犯了人權、違反了人道主義法，但聯合國卻沒能阻止戰爭罪行。雖然聯合國部署了很多政治特派團和維和行動，但一些熱點地區還是無法實現和平，維和人員有時被迫卷入交火之中，自身安全難以得到保障，更遑論止爭息亂和保護平民。
聯合國未能團結一致、及時有效地應對全球性挑戰。例如，《生物武器公約》核查協議、聯合國主導下的數字治理公約、防止外層空間軍備競賽條約等法律文書依然遙遙無期。
聯合國未能突破可持續發展的概念性和結構性障礙。1971年，最不發達國家有27個，目前已增至47個。從當前發展來看，這些國家經濟社會等領域依然存在高度脆弱性，“摘帽”的希望非常渺茫。發達國家承諾將其0.7%的國民總收入作為官方發展援助提供給發展中國家，其中0.15%至0.2%提供給最不發達國家。然而，這種援助體制未能考慮發展中國家發展需求，無法滿足其實際需要，而且發達國家所作的承諾也長期沒有完全兌現。
2008年金融危機后，全球范圍內的貧富差距非但沒有減少，反而在各領域都變得更加嚴重，導致民粹主義、民族主義、內顧傾向和逆全球化趨勢上升。在應對氣候變化問題上，全球集體行動滯后，注資承諾和“共同但有區別的責任”原則亦未完全得到履行。放眼全球，大多數千年發展目標未能如期實現。究其原因，一方面是有些國際組織開出的“處方”往往沒有“對癥下藥”，導致無果而終。另一方面是根據國情自主選擇的發展模式和減貧思路雖取得了成功，但卻未得到應有認可。這些嚴重削弱了聯合國在減貧和消除差距方面的領導作用。
在發展議程方面，人權主流化并未給減貧和消除不平等創造預期條件。政治制度和治理結構的改變并不能根除部族和宗教沖突或侵犯人權行為。婦女經濟地位的提升并不意味著實現了性別平等。發展中國家珍視的發展權作為集體人權至今未獲得與個人權利同等地位。在人權問題上，針對發展中國家的雙重標準和政治化仍然泛濫。新冠肺炎疫情進一步加劇了針對亞洲人的歧視、排外心理和仇恨犯罪。
四、展望未來
當前，全球治理正處于歷史的十字路口。它不僅面臨著單邊主義和逆全球化的挑戰，也面臨著民粹主義、保護主義和孤立主義的威脅。未來的發展方向究竟是全球化抑或逆全球化？我們是攜手同行還是分道揚鑣？
聯合國存在局限和不足，但這并不意味著堅持以聯合國為核心的多邊主義是錯誤的。相反，兼具公正和包容的全球化比以往任何時候都更需要多邊合作、協調和妥協。當前，聯合國秘書長古特雷斯正推進新一輪的聯合國改革，努力使之適應不斷變化的國際形勢，并使其職能和機制更加協調、一致、精簡、高效，從而更好地應對全球性挑戰。
支持多邊主義
為有效維護各國利益，世界比以往任何時候都需要強有力、平等、有規則的多邊主義。多邊主義的精髓在于促進各方協調、達成妥協、建立共識、和平共處，使以國際法為基礎的國際體系得以維系，并通過集體行動推動持久和平與發展。聯合國有義務與各利益攸關方攜手，加強對話合作，促進團結協作，增進各國共同利益。已故前聯合國秘書長科菲?安南曾說過：“為了共同而不悖的目標，各國需要團結起來塑造我們的共同命運。”這是建立聯合國的初衷，也是各國共同努力的方向。鑒于聯合國當前面臨的財政危機，所有會員國都必須及時繳納會費，為聯合國正常運轉提供穩定和可預測的資金。
合作而不是對抗
只有開展國際合作才能使所有國家受益，才能為全球和平與發展夯實基礎。對抗或敵對沒有出路，只會把世界拖入緊張局勢甚至戰爭，最終損人害己。歷史已經證明，大國對抗不是正確選擇，只會讓世界重回“冷戰”。當今世界，即使輕微誤判也可能會引發嚴重對抗，因此，我們必須竭盡所能保持理智和冷靜。我們應為一個相互尊重和平等的未來共同努力。
尊重多樣性
多樣性是人類的天然稟賦，是激發靈感和創造力的源泉，也是思想和技術創新的孵化器。多樣性能促進貿易、投資和人員自由流動，但分裂或脫鉤只會帶來相反結果。正如古特雷斯警告的那樣，我們必須避免出現“大分裂”。我們要確保促進和保護人權符合所有人的利益，而不是被用作妖魔化、貼標簽和隨意指責的政治手段。利用新冠肺炎疫情進行污名化的操弄必須終結，種族、膚色、宗教和文化之間的界限必須打破。
應對全球挑戰
當今世界充滿了前所未有的脆弱性和不可預測性，仇恨言論泛濫，暴力極端主義蔓延，氣候變化和生態系統退化，糧食安全問題日益嚴重，公共衛生危機頻發，教育發展落后，人工智能屢被濫用，網絡犯罪此起彼伏。因此，我們需要加強信任和團結，而不是加劇恐懼和不信任。我們應加大對發展和氣變領域的投入，而不是為爭奪地緣政治利益進行“零和博弈”。讓我們攜手努力，采取更加有力的統一行動來應對人類面臨的共同挑戰。
