《外交》季刊
中國—東盟共建“一帶一路”:十年回顧與前瞻
翟崑 北京大學區域與國別研究院副院長、國際關系學院教授
韓卓希 荷蘭萊頓大學博士
習近平總書記在黨的二十大上將“一帶一路”定位為中國的對外開放戰略,對“一帶一路”建設的十年成果做了高度精準和創造性地概括:“共建‘一帶一路’成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺”,并提出了“推動共建‘一帶一路’高質量發展”的要求。2023年是“一帶一路”倡議提出十年,并將召開第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。2023年也是中國與東盟建立戰略伙伴關系十周年。十年來,“一帶一路”助力中國—東盟經貿合作持續升級、政策協調度日益提升、戰略內外統籌性不斷增強。當前,東南亞地區成為各國戰略博弈核心區,未來中國可協調與東盟立場,將中國—東盟合作作為“一帶一路”建設的主要支柱。
一、“一帶一路”助力中國—東盟經貿合作全面升級
自2013年“一帶一路”建設以來,中國—東盟戰略統籌度、政策協調性持續提升,進而使得雙方經貿合作提質升級。在“一帶一路”框架下,中國—東盟經貿合作逐步突破傳統貿易、投資,向更深層次的國家經貿戰略合作方向發展。“一帶一路”的實施助力中國—東盟全面伙伴戰略關系建設。
(一)“一帶一路”促進中國—東盟內外統籌。“一帶一路”建設以來,東南亞日益成為中國區域經濟協調發展和全面對外開放的匯聚之地。2015年11月,中國簽署《關于修訂〈中國—東盟全面經濟合作框架協議〉及項下部分協議的議定書》,標志中國—東盟自貿區升級談判正式結束。2019年11月,中國與東盟國家領導人共同發布《關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯互通總體規劃2025〉對接合作的聯合聲明》,雙方就高質量共建“一帶一路”邁出重要步伐,為本地區實現全面互聯互通注入新動力。2021年11月22日,習近平主席主持召開中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會時強調,要高質量共建“一帶一路”,同東盟提出的“東盟印太展望”(AOIP)開展合作。
(二)“一帶一路”提升中國—東盟政策協調。2013年10月,習近平主席在印尼提出共建“21世紀海上絲綢之路”、亞投行、中國—東盟命運共同體等新合作理念、戰略和機制。2017年黨的十九大后,習近平主席與李克強總理的首訪都以東南亞國家為起點,2018年底,習近平主席、李克強總理再次出訪東南亞,意在提升中國—東盟戰略伙伴的質量、中國—東盟命運共同的水平。2018年后,中國—東盟在“一帶一路”框架下的經濟合作制度化平穩推進。旨在推動雙方經貿往來的年度中國—東盟博覽會、中國—東盟商務與投資峰會等按慣例召開。此外,中國與東南亞國家的政策協調性日趨明顯。這其中既包括了東盟層面《東盟互聯互通總體規劃2025》與“一帶一路”倡議的對接,還包括“一帶一路”倡議與泰國(泰國4.0)、菲律賓(“大建特建”計劃)、柬埔寨(“四角戰略”)等國具體國家發展戰略的對接。2023年1月,中國與菲律賓續簽《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關于“一帶一路”倡議合作的諒解備忘錄》,雙方將在原有的基礎上,繼續發揮經濟互補優勢、加強人文交流,實現務實、長久的“一帶一路”合作。
(三)“一帶一路”升級中國—東盟經貿合作。如上所述,中國與東盟及其成員國在“一帶一路”經濟框架下的經貿合作已經突破了傳統的貿易、投資,而向更深層次的國家經濟戰略合作方向發展。疫情發生3年來,中國—東盟貿易逆勢增長,已互為最大貿易伙伴。2022年9月1日,部分東南亞高官在第七屆“一帶一路”高峰論壇上提到,共建“一帶一路”使自身經濟發展受益,對基礎建設項目有很大的幫助。例如,柬埔寨公共工程與運輸部國務秘書林斯丹尼稱,“一帶一路”讓柬埔寨在基建方面獲益良多。在此框架下,柬埔寨建設了超過3000公里的公路,改善了公路擁堵問題,相關基礎設施亦可服務于旅游業發展。
二、東盟印太展望可鞏固“一帶一路”在東南亞基礎
伴隨美西方國家推出印太戰略,擠壓“一帶一路”建設空間,東南亞地區成為多方戰略博弈的核心競爭區。在此背景下,美有意推動自身戰略“東盟改進”,以達到遏制“一帶一路”發展的目的。而東盟則提出“東盟印太展望”,或可協調各方戰略利益,亦可協助“一帶一路”鞏固在東南亞地區的基礎。
(一)東南亞成為“一帶一路”合作核心區。目前,美、日、印、澳、英、法、德等國以及東盟,均以印度洋—太平洋地區為地緣政治經濟空間,推進地區秩序建構。美西方主要的“印太戰略”都有制衡中國的意圖,并且多以拉攏東盟作為主要手段,以遏制“一帶一路”。如美日印澳四邊對話機制就是拉攏東盟國家,針對“一帶一路”倡議;歐盟“全球門戶”計劃把東盟作為優先合作對象,被視作擠壓“一帶一路”發展空間的戰略。2019年東盟提出“東盟印太展望”與以上國家“印太戰略”的根本區別在于,不針對第三方,旨在本地區建立容納各方的包容性秩序。我國的“一帶一路”也覆蓋所謂的印太地區。習近平主席在主持中國—東盟建立對話關系三十周年紀念峰會時指出:要高質量共建“一帶一路”,同東盟提出的“印太展望”開展合作,這是中國第一次正面提出與“東盟印太展望”合作。可見,東南亞是美西方“印太戰略”、東盟的東亞合作,以及“一帶一路”的基礎和互動的交集之地。
(二)美西方可能推進印太戰略的“東盟改進”以擠壓“一帶一路”空間。拜登政府逐步認識到東南亞是中美戰略競爭的核心區,需要整合調配美西方戰略資源,全力以赴對付中國。其中,“一帶一路”首當其沖。拜登政府的戰略改進有如下特點:一是強調系統性優勢。例如,美在經濟上推出印太經濟框架(IPEF),彌補在該地地區經濟合作機制的短板,且大部分成員是東盟國家。二是逐步改變大國心態。美印太戰略中明確提出,美一家無能為力,需要各方的支持來塑造遏制和影響中國的環境。這顯示拜登時代的美國,從一貫“當老大”轉向“拜托大家”,尋求東盟的配合與支持。三是重視新興手段和戰略資源的配置。拜登將與該地區國家合作重點放在海岸警衛隊合作、印太海事感知、打擊非法捕撈等領域,試圖掌控東南亞地區海岸交通線,限制“一帶一路”發展。在數字經濟、供應鏈、綠色低碳等東盟一體化前沿議題上,拜登政府試圖以增量思維發揮美相對優勢吸引東盟,與“一帶一路”競爭。
(三)“東盟印太展望”具有聚合協調各方戰略利益的功能。在各種“印太戰略”中,“東盟印太展望”的戰略理念最具共識性和普適性,最能為各國普遍接受。其戰略理念中的規則秩序主要包含四層含義:1、由東盟定義“印太”的地理空間和經濟空間;2、堅持傳統的“東盟方式”而非法律文件或條約;3、使用現有的東盟規范和機制,例如《東南亞友好合作條約》和東亞峰會;4、尊重國際法,如《聯合國憲章》《東盟憲章》以及其他東盟相關的條約和協定。“東盟印太展望”對本地區現有戰略倡議加以整合,在戰略的創新性與聯通性之間取得平衡;順應合作共贏理念,重視開放而非排他,聚焦發展而非安全;推進東盟共同體建設,增強該組織自身實力作為戰略落腳點,在基礎設施互聯互通、經貿合作、金融穩定、可持續發展等方面推動東盟一體化邁向更高層次。綜上,東盟的“東盟印太展望”與“一帶一路”契合度較高,是強化中國—東盟在“一帶一路”框架下合作的主要抓手之一。
三、中國—東盟合作可成為“一帶一路”建設主要支柱
綜上,東盟是后疫情時代“一帶一路”重啟的首要之地,也是“一帶一路”與“雙循環”戰略建設的重疊區、融合區、樞紐區。同時,RCEP正式生效實施給中國—東盟共建“一帶一路”提供了新機遇。中國—東盟可在堅持共建“一帶一路”建設的基礎上,支持“東盟印太展望”、落實RCEP、塑造區域秩序,扎實“一帶一路”在東南亞地區的基礎。
(一)東盟是疫情后“一帶一路”重啟的首要之地。2022年11月11日,李克強總理在第25次中國—東盟領導人會議上提出,中方“視東盟為周邊外交的優先方向”;愿同東盟一道聚焦發展與合作,“建設更為緊密的中國—東盟命運共同體”;“繼續推動共建‘一帶一路’高質量發展,并同東盟印太展望開展互利合作”。一方面,“一帶一路”建設在東盟取得較大成績。疫情暴發以來,中國推進“一帶一路”最大的亮點是東盟。自2013年中國建設“一帶一路”,進一步打開了中國—東盟雙向的市場,彼此經貿、投資等合作迅速深化。另一方面,東南亞是“雙循環”戰略建設的首要地區。疫情之后,各國面臨全球化斷裂的現象,中國推出“雙循環”戰略加以應對。在雙循環過程中,中國需要選擇重點國家和重點方向。其中,在“一帶一路”建設以及地緣位置上,東盟是首選。“一帶一路”和雙循環結合,東南亞便成為中國全球戰略布局的重疊區、融合區、樞紐區。
(二)RCEP為中國—東盟深化“一帶一路”合作提供新機遇。一是提振中國—東盟經濟發展活力。商務部《RCEP對區域經濟影響評估報告》模擬結果顯示,RCEP成員國中,東盟國家宏觀經濟層面相對受益最大。《2020年度中國對外直接投資統計公報》顯示,中國對東盟投資流量總額達到160.6327億美元,占中國對“一帶一路”沿線國家投資流量總額的71.27%。隨著RCEP實施,東盟在“一帶一路”框架下所接納的投資流量總額大概率將繼續上升。二是助力中國—東盟新興領域加速發展。例如,2020年更是被確定為中國—東盟數字經濟合作年,而東盟國家數字經濟發展潛力巨大。東盟(除新加坡外)固定寬帶普及率普遍落后于世界平均水平,意味著未來該地區電信服務業的投資增長空間大,有利于數字絲綢之路建設。三是中國—東盟產業鏈供應鏈加速融合發展。在RCEP“零關稅目標”和“原產地規則”下,協定成員國之間從融資到原材料、加工、銷售乃至生產的高效循環有望加快實現,進一步促動“一帶一路”下中國—東盟合作全面升級。
(三)中國—東盟合作可作為“一帶一路”建設的主要支柱。中國與東盟的合作關系經過三十年的發展,相互的認知與合作趨于成熟。雙方在重大戰略走向問題上仍需進一步統一立場,成為彼此最重要的支持者。具體而言:第一,中國可在堅持“一帶一路”建設的基礎上,與東盟協調立場并支持“東盟印太展望”理念,爭取戰略主動并緩解地區緊張局勢。第二,中國可在“一帶一路”框架下與東盟建立專項工作組,先就經濟領域的合作內容和路徑進行協商完善。比如,探討如何在該框架下推進“后RCEP時代”的廣域經濟合作等,協調與CPTPP的關系等。此外,可將重點放在深化藍色經濟合作,推動合作成果向和平解決爭端、維護海上安全等傳統和非傳統安全領域外溢,促進地區穩定與繁榮。第三,中國可與東盟依托“一帶一路”合作塑造新的包容性地區規則,支持各類開放、包容的地區合作倡議,防止劃分陣營或迫使東盟國家選邊站的情況發生。