南海問題肇始于20世紀60年代末70年代初，其實質為越南、菲律賓等非法侵占中國南沙群島部分島礁導致的島礁領土爭議,后來隨著現代海洋法制度的發展,又產生了海洋權益主張重疊問題。近年來，南海緊張局勢持續升溫。南海問題已由一個地區性的海洋爭端發展成為備受世界關注的“國際性”熱點問題。隨著美、日等域外國家介入加深，南海問題進一步復雜化。

一、南海問題的由來

20世紀60年代之前，南海問題并不存在。除當時南越當局曾對中國南沙群島提出過“主權”要求外，其他國家均未對中國擁有南沙群島主權持有異議。20世紀70年代以后，菲律賓等國通過武力手段強占和蠶食我南沙島礁，南海有關爭議肇始。目前，菲律賓等國共非法占領我南沙島礁42個；此外，還有菲一艘舊艦在我南沙群島仁愛礁長期非法“坐灘”，圖謀不軌。

南海問題產生的主要原因可歸納為以下四個方面：
      一是地緣政治博弈。南海是世界重要黃金水道和海上交通樞紐，南海諸島具有突出的戰略價值。據統計，每年占全球近1/3的貨運總量，占1/2以上的石油和2/3的液化天然氣貿易量需通過南海，南海的經濟與戰略價值由此可見一斑。因此，其也成為了大國博弈的又一戰場。
      二是資源開發前景廣闊。1968年聯合國亞洲暨遠東經濟委員會亞洲外島海域礦產資源聯合勘探協調委員會發布的勘察報告與1969年美國海洋調查船“查亨特”號的南海地質調查均指明南海蘊藏著豐富的油氣資源。而隨后爆發的“第四次中東戰爭”和“第一次世界石油危機”極大地刺激了菲律賓等國，促使其一改原先在南沙群島等問題上所持立場，通過修憲、立法、發表政治聲明等方式，對南沙群島提出主權訴求，對南沙群島有關海域提出權益主張。

三是《聯合國海洋法公約》的影響。現代海洋法制度誕生于冷戰背景之下。《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對南海問題的產生與發展影響深遠。盡管《公約》在專屬經濟區和大陸架制度上相對完善，然而在“歷史性水域”、“歷史性所有權”、“歷史性權利”等方面卻未予涉及，或缺乏明確的法律界定。而這則為其他南海周邊國家就南沙島礁的非法主權聲索與海域主張提供了侵權“依據”。

四是殖民主義的影響和大國爭霸。十九世紀末至二十世紀初，法國、日本曾先后侵占過我南海島礁。1951年美國在不顧中國抗議和缺席的情況下，單方面糾集52個國家召開了對日媾和會議，并簽訂了《舊金山和約》。《合約》規定，日本放棄西沙群島和南沙群島主權。1952年，日本同中國臺灣當局簽訂《華日合約》。其中規定，日本放棄西沙群島和南沙群島的主權。當時，中國政府已完全接收南海諸島，恢復行使主權。日本只能將西沙和南沙的主權歸還給中國。中國政府從未承認《舊金山和約》和《華日和約》的合法性，但不影響兩者結合產生的南海諸島屬于中國的證據價值。

二、中國的南海政策

作為最早發現、命名、開發、經營南海的國家，中國對南海諸島擁有無可爭辯的主權，享有相應的主權權利。二戰期間，日本通過武力強占我南海諸島。二戰結束后，中國政府依據包括《開羅宣言》和《波茨坦公告》在內的國際法，于1946至1947年派“太平艦”、“中業艦”等等收復了南海諸島，并以艦名對部分南海島礁予以重新命名，如：太平島、中業島等。1947至1948年間，中國政府為宣示和鞏固南海諸島主權及在南海的相關權益，劃設并公布了由十一條線組成的“南海斷續線”。南海斷續線公布以來，幾十年間國際社會從未提出異議。

面對菲律賓等國非法侵占我南沙群島部分島礁的現實，我國政府一貫堅持通過雙邊談判和平解決南海有關爭議。作為南海和平穩定的捍衛者與建設者，中國以實際行動積極致力于維護本地區的和平穩定，先后提出了“擱置爭議，共同開發”的臨時性措施及“雙軌”思路等和平合作倡議。

一是早在20世紀80年代，中國政府即提出并積極推動南沙爭議海域油氣資源共同開發的合作倡議，旨在增進互信、緩和海上矛盾，為促進爭議解決奠定基礎。“擱置爭議，共同開發”倡議提出之后，中國積極同菲律賓、越南等國就落實南沙有關海域共同開發與合作開展談判，達成了一些共識。如：2005年3月中國同菲律賓、越南在馬尼拉簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》，規定在該協議框架下，三國石油公司在約定合作區域聯合開展地震數據實地采集工作，研究評估協議區石油資源狀況，為推動未來油氣資源共同開發奠定了基礎；此外，2013年以來，中國通過友好協商的方式與越南、文萊等國進一步達成了在有關爭議海域推進油氣共同開發的共識。

二是推進建立增進海上互信與危機管控機制。自20世紀末至今，為加強管控海上分歧，積極維護南海地區和平穩定與發展，推動與東南亞國家關系良性互動，我國同包括菲律賓等爭議國在內的東盟國家建立了多樣化的危機管控與互信建設機制。第一，2002年中國與東盟10國簽訂了《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》），有效促進了南海爭議管控和互信建設，對維護南海地區和平穩定起到特殊而重要的作用。第二，為適應南海地區形勢變化和發展，2013年中國同東盟10國啟動了“南海行為準則”磋商談判，至今已取得了包括兩份共識性文件在內的前期成果。第三，中國與東盟有關國家在《宣言》框架下，通過協商談判，建立了雙方外交部門間的“應對海上緊急事態高官熱線”、“海上聯合搜救熱線平臺”等一系列多邊和雙邊的南海海上危機管理機制。第四，2014年中國同東盟國家確認以“雙軌思路”處理中國－東盟關系中涉南海問題，強調有關具體爭議應由直接當事國通過談判協商和平解決；南海和平穩定須由中國和東盟國家共同加以維護。該思路為管控南海局勢，確保爭議可控提供了全新的思路與手段，也為避免南海問題阻礙中國同東盟國家間整體關系及良性互動指明了方向。

三是推動建立海上爭端解決對話磋商機制，并達成諸多共識。長期以來，針對南海問題的復雜性和特殊性，中國同菲律賓等爭議國通過當事方直接對話方式解決彼此間爭議取得了諸多共識。如：1995年8月10日中菲兩國發布《中華人民共和國和菲律賓共和國關于南海問題和其他領域合作的磋商聯合聲明》；2011年10月11日中越兩國簽訂《中越簽署指導兩國解決海上問題基本原則協議》等。

第四，積極推進南海海上務實合作。2002年中國同東盟10國簽署了《宣言》，就開展海洋環保、科研、搜救、航道安全、打擊跨國犯罪等五大領域務實合作達成了共識。自2011年巴厘島落實《宣言》高官會以來，中國致力于落實《宣言》框架下的海上務實合作，積極推進成立海洋科研和環保、航行安全與搜救、打擊海上跨國犯罪等三個專門技術委員會的倡議。2011年中國政府還設立了“中國－東盟海上合作基金”，為踐行南海海上務實合作提供了必要的資金保障。

三、當前南海形勢與挑戰

（一）當前南海形勢

近年來，南海局勢總體可控，但因美國的深度介入而持續升溫，爭議事件、熱點事件頻發，影響南海局勢的不穩定因素增多，呈現以下幾個特點：

一是域外大國介入和小國戰術較量交互影響已成為南海問題的常態。美國南海政策從“保持中立”到“有限介入”，目前已轉變為軍事、政治、外交的“全面介入”。南海問題已成為美國實施亞太“再平衡”的重要抓手。特別是2015年以來，美國在南海針對中國的抵近偵察、情報搜集和監視活動范圍從南沙擴大到了西沙和中沙，頻率和強度較以往明顯加大，手段呈現多元化，且在輿論上有意公開炒作，左右國際輿論走向。而菲律賓等聲索國也趁機漁利，一方面加大單方面資源開發力度，加快已侵占島礁建設，另一方面以單方面提起仲裁案等方式謀求利益最大化。

二是南海地區由事端“偶發”地區向“易發”和“頻發”演變。在區域內外勢力交織聯動共同影響下，菲律賓等聲索國挑起事端的頻率增高、規模與影響擴大，所引發的局部沖突、焦點事件涵蓋了漁業糾紛、油氣開發、仲裁案、“南海行為準則”制定、軍事抵近偵察和反抵近偵察等諸多領域。

三是單邊油氣開發、非法漁業侵權、單方面訴諸國際機制解決爭議等單邊行動是驅動南海問題持續升溫的主要動因。南海爭議已由“主張爭議”向“實際管轄爭議”轉變，特別是菲律賓等聲索國為進一步宣示“主權”，加強了對侵占島礁的實際控制、油氣資源開發等活動。盡管《宣言》對穩定南海形勢、促進南海合作發揮著積極作用，但在“菲律賓南海仲裁案”中，仲裁庭對《宣言》作用予以消極評價和間接否定。菲律賓等爭端國公然違背《宣言》有關精神和共識，通過強化所占島礁軍事和民事建設、加快油氣資源單方面開發、推動登島旅游等方式，企圖固化其“主權”聲索。2015年以來，越南加快了對所占南威島、南華礁等的建設力度；菲律賓也計劃重啟所占中業島上機場改造工程，并伺機加固在我南沙仁愛礁非法“坐灘”軍艦。在油氣資源開發方面，2014年10月，越南同印度曾就南海油氣共同開發簽署協議，越南擬向印度提供另外5個石油區塊（先前已有3個），以加強越南國家石油公司與印度石油天然氣公司維德什子公司之間的合作。同時，菲律賓亦積極推進南沙禮樂灘的油氣勘探與開發。

（二）管控南海形勢面臨的挑戰

整體而言，管控南海形勢須妥善處理以下三方面挑戰：

一是美國逐步擴大在南海軍事部署，通過“常態化”巡航等方式加強在南海地區抵近偵察、情報搜集和監視活動，中美南海海上矛盾日益突出，妥善管控海上分歧成為中美兩國共同面臨的挑戰。2015年美軍方先后發布了《國家安全戰略》、《亞太海洋安全戰略》、《21世紀海權合作戰略》三份戰略性報告，重點強調將通過擴大地區軍事部署，加強軍事活動，提升盟友和伙伴國海空軍事能力，繼續鞏固和強化在亞太地區海洋主導權。作為美國亞太“再平衡”戰略部署的主要抓手，南海將成為美國持續維持亞太主導地位的關鍵載體。2015年以來，美軍已對我國南沙群島渚碧礁、西沙群島中建島及中沙群島黃巖島開展了海空抵近偵察和情報活動。中美圍繞我南海海上維權、資源開發和美維持地區海上主導地位之間的矛盾日漸突出，兩國在南海的偵察與“反偵察”、巡航與“反巡航”、監視與“反監視”過程中發生擦槍走火的風險加大，未來在管控海上分歧、避免海上沖突與事件升級的挑戰增加。

二是美國與菲律賓等域內外國家動作不斷，南海地緣戰略競爭對抗逐步加深，海上形勢發展不確定性因素增加。鞏固、強化對菲、日等同盟關系，拓展對越、馬等伙伴國關系是美國亞太“再平衡”戰略部署的核心內容。2014年美菲兩國簽署為期10年的《強化防務合作協議》，為美軍“重返”菲律賓做好了準備。2016年3至4月，美軍又獲得了菲臨近南沙爭議地區的包蒂斯卡空軍基地、馬尼拉南部的巴塞空軍基地、馬尼拉北部的麥格塞塞堡、棉蘭老島的倫比亞空軍基地和宿務的埃布恩空軍基地五處軍事基地的使用權，并派遣 300名士兵常駐。2016年4月14日，美國國防部部長卡特公開表示美菲已實現在南海的“聯合巡航”。在南海問題上，美國與菲律賓等國逐漸建立起相互利用的利益關系，彼此呼應配合，并表現出明顯聯合“制華”的特征。由此可見，中美南海地緣戰略博弈正逐漸加深，南海局勢不確定因素增加，美國等域外國家卷入中菲、中越南海海上沖突的風險持續增大。

三是菲律賓單方面提起的南海仲裁案不僅不能緩解南海爭議，更是加劇了爭議復雜化程度，增加了爭議解決難度。2013年1月菲律賓單方面就中菲南海爭議提交仲裁。2015年10月仲裁庭就管轄權和可受理性問題作出裁決，裁定對菲律賓15項訴求中7項有管轄權，其余訴求留至實體問題一并審理。預計2016年6月底前，仲裁庭將作出最終裁決。然而，實際上“仲裁案”非但

能解決中菲兩國間的爭議，反而更加激化雙方之間的矛盾。特別是仲裁庭全盤否定中方于2014年12月7日發布的《中華人民共和國政府關于菲律賓所提南中國海仲裁案管轄權問題的立場文件》，否定中國“2006年排除性聲明”的法律效力和《宣言》對當事國的約束力，并無視通過談判協商解決爭議的優先性，已使得裁決嚴重偏離了南沙島礁主權爭議的本質。另一方面，這也將促使菲律賓等聲索國擴大其在南海爭議區域的活動，強化其在爭議海域的油氣開發、侵占島礁的建設與管控力度。而這勢必將大幅增加爭端國間分歧管控與爭議解決的難度，對地區和平與穩定無益。

四、對未來在南海問題上推進合作、管控分歧的幾點思考

未來，中國將繼續發揮南海和平穩定捍衛者和建設者作用，同時，中美之間有必要加強就南海問題對話與溝通，中國與東盟之間應積極推動落實“雙軌思路”，一道共同維護本地區的和平與穩定。

第一，中美應加強“多軌道”交流與合作，保持中美兩國南海問題的信息共享和對話交流渠道暢通，避免相互戰略誤判和海上潛在沖突升級。美國雖宣稱在南海爭議上不持立場，但事實上其已偏向支持菲、越等爭議方。美國在南海爭議問題“選邊站”已成為左右南海形勢發展的主要動因。鑒此，為維護南海地區和平穩定，構建中美新型大國關系，兩國需從長遠出發，積極建立通暢的涉南海問題對話溝通渠道，扎實互信基礎，避免戰略誤判與猜忌，推進中美南海海上低敏感與功能性領域合作，如：南海油氣開發、海上聯合搜救、打擊海盜等。

第二，中國、東盟國家之間應推進落實“雙軌思路”倡議，探索建立中國和東盟國家合作管控南海海上形勢的可行路徑與機制。2014年，中國與東盟國家明確了以“雙軌思路”處理南海問題，即：南沙有關爭議由直接當事國通過協商談判加以妥善解決，中國與東盟國家一道共同擔負南海地區維和維穩之重責。“雙軌思路”倡議既考慮到了東盟對南海地區形勢發展的利益關切，又明確了當事國通過談判解決南海爭議這一切實可行之選，為協調處理中國－東盟整體關系與南海問題間存在的矛盾指明了方向。而這也需要中國、菲律賓、越南等國共同努力，不斷豐富倡議內涵，積極探索倡議落實可行路徑方案，擴大彼此利益共識，務實踐行“雙軌思路”。

第三，積極推進建立有效的南海海上危機管控機制，避免海上沖突爆發與升級。鑒于南海局勢日益復雜，菲律賓等聲索國加緊軍事部署，美、日等域外國加強南海軍事存在，特別是美、菲、日等域內外勢力交織聯動，強化針對中國的“常態化”海上聯合巡航，南海海上沖突爆發的風險加大，摩擦升級的可能性增加。鑒此，為有效管控海上摩擦，維護地區和平穩定，特別是避免中美之間海上摩擦引發大規模沖突，中、美、日、菲等有關各方應加強溝通，共同建立高效通暢的南海海上危機管控機制與地區涉海事務互信增進機制，如：設立海上危機緊急聯系熱線、完善南海海空相遇安全行為準則等。

第四，推動落實中國-東盟共建21世紀“海上絲綢之路”倡議，發展海洋伙伴關系，深化貿易、投資、人文、基礎設施互聯互通、海洋等領域的合作，圍繞南海牢固地緣經濟利益紐帶，構建“合作南海”，促進利益共同體和命運共同體建設。