梅兆榮? 中國前駐德國大使、外交學會前會長?

　　2016年6月23日英國公投脫歐，是對歐盟一體化的沉重打擊，將對歐盟的發展產生深遠影響，堪稱歐盟歷史上的一個重大轉折。
　　為正確認識和評估這一“政治地震”，有必要回顧卡梅倫前首相發起脫歐公投的背景和意圖。了解歐洲戰后歷史的人都知道，1973年英國加入歐共體是看中了歐共體單一大市場提供的好處，但對推進歐洲一體化建設不感興趣。長期以來，英國作為歐共體及后來的歐盟成員總有一點特殊性，被稱為是“三心兩意”、“挑肥揀瘦”的成員國。換句話說，英國只想利用歐盟單一大市場，為英國經濟和倫敦金融中心撈取好處，但不支持推進歐盟一體化。它強調要維護英國主權，反對建立“聯邦歐洲”和“歐盟制憲”，不加入體現歐盟一體化成就的歐元區和申根協定。隨著歐盟一體化進程的進展，特別是歐洲主權債務危機的持續發酵，歐元先天性缺陷的凸顯，歐盟官僚機構的弊端不斷暴露，歐盟為治理債務危機成立銀行業聯盟等超國家機制，嚴格財經紀律，以及歐洲難民危機的迅猛沖擊，英國社會上和執政的保守黨內部疑歐情緒和反歐勢力日益滋長，出現了脫歐還是留歐的兩派爭論。針對這樣的情況，時任英國首相的卡梅倫宣布，如果他能在2015年大選中獲勝，將于2016年就是否脫歐舉行全民公投。卡梅倫此舉旨在一箭三雕：一是安撫黨內疑歐派，緩和內部爭論，防止分裂；二是借此籠絡人心，以利于他贏得大選，保持和鞏固其黨魁和首相地位；三是壓歐盟在英關切的問題上作出讓步。卡梅倫這一手達到了預期目的，不僅在2015年大選中以較大多數勝出，而且促使歐盟為了留住英國而在談判中作了兩大讓步：一是同意英國今后可以有選擇地參加一體化步驟，從而認可了歐盟一體化實行雙速或多速的原則；二是同意英國對歐盟公民進入英國從業時可以在一定時間內不予享受英國的高福利。這些“成果”使卡梅倫非常得意，但他不得不兌現舉行脫歐公投的諾言。
　　在脫歐公投籌備過程中，英國全國上下圍繞留歐還是脫歐的爭論達到了熾熱的程度，不僅使英國社會分裂，而且攪動了整個西方世界。歐洲一些重要國家的領導人和政要紛紛發聲敦促英國留在歐盟，美國總統奧巴馬也親自出馬施加影響和壓力，大批美國高官赴英游說警告脫歐的害處和后果。但結果卻適得其反，引發了英國民眾的強烈反感，最后脫歐派以近52%的微弱多數獲勝。但公投結果揭曉之后，出現了一些奇怪現象：卡梅倫引咎辭職后，在公投中獲勝的保守黨的脫歐派領袖約翰遜卻激流勇退。隨后推出主張留歐的原內政大臣特蕾莎?梅接任黨魁和首相，且新內閣內兩派代表人物皆有。但在狂熱的辯論冷卻下來以后，一些主張留歐的議員和民眾不認可公投結果，有的聲稱后悔當初投了脫歐票，要求舉行第二次公投。在這一波浪潮平息和新內閣宣布擬于2017年3月底向歐盟正式提出脫歐申請之后，主張留歐的議員又提出，政府啟動脫歐程序須經議會批準，并稱其申訴已獲高等法院裁定批準。對此，特蕾莎?梅政府予以拒絕，聲稱將上訴最高法院予以駁回，并向德、法和歐盟領導人重申，將按原定計劃啟動脫歐進程。
　　從上述情況不難看出，脫歐公投這一決定很大程度上出于政黨私利，導致了英國社會圍繞留歐還是脫歐問題的撕裂。正如歐洲一些媒體指出：用“公投”這種充滿情緒化的手段來解決英國是否退出歐盟這樣事關國家走向的重大復雜問題，不會帶來理性的結果。這是一種“劣質民主”，是西方民主制度陷入深重危機的表現。
　　根據歐盟條約第50條規定，脫歐談判期限為2年。歐盟方面敦促英國盡快遞交脫歐申請以啟動談判，英方則因拿不出脫歐方案而采取了拖延政策。主要原因是，無論脫歐派還是留歐派，都對公投結果做了錯誤估計，對公投之后如何行動缺乏預案。而為了應對公投結果公布以后的混亂，整頓和統一內部思想，以及擬定脫歐談判方案，需要很長時間。可以預料，談判將是復雜、艱巨和曲折的，不排除中間出現一些緊張局面甚至新的變故。從英國的角度看，據說理想的談判結果應是對己有利而又不傷害歐盟。而歐盟從其利益考慮，應使英國為其脫歐付出代價，太便宜了英國會鼓勵一些成員國效仿，引發連鎖反應。但對英懲罰過重又會使談判拖而不決，由此造成的不確定性將給歐洲經濟帶來重大損失。況且，英國退出歐盟后仍是北約成員，與歐盟在政治、經濟上緊密相連，把關系搞得太僵不符合雙方長遠利益。另一方面，脫歐談判需要解決的問題很多，但核心是如何重塑未來英歐之間的經貿、投資和金融關系，關鍵問題是英國是否或在多大程度上以什么條件留在歐洲單一大市場，確保倫敦金融中心的地位和利益不致受損。與此相聯，必須同時解決歐盟成員國公民在多大程度上可以自由進入英國就業，并享受英國的高福利待遇。這些既是英國也是歐盟特別是波蘭、匈牙利以及巴爾干國家的關注所在，將是雙方討價還價的重點。
　　不管英歐談判結局如何，英國脫歐對歐盟的影響將是多方面的、深遠的，實際上部分影響已開始顯現。粗線條地看，大致可以歸納為以下幾個方面：
　　一是歐盟實力和影響力將遭削弱，國際地位會下降。英國經濟占歐盟總量15%，人口占12.5%，是歐盟內投資存量最大的國家，也是歐盟預算的第二大出資國和單一大市場的重要推動力量。作為聯合國安理會五常之一、擁核國家以及與美國有特殊關系的北約成員國，英國對歐盟的外交、安全和全球影響力不可小覷。英國脫歐無疑會使歐盟體量瘦身、重量減輕、能量減弱。
　　二是鼓勵和加強歐盟各國的疑歐極端力量，從而削弱歐盟一體化的根基。英國公投脫歐反映了四大趨勢性問題：貧富差距擴大導致的社會矛盾深化；草根階層對精英統治的強烈不滿；對歐盟官僚機構的反感日益增長；反全球化思潮上升。應當指出，所有這些現象在歐盟其他成員國或多或少同樣存在，英國脫歐先例對諸如法國“國民陣線”、意大利“五星黨”、荷蘭“自由黨”和德國“另擇黨”等右翼民粹主義力量無疑起了鼓舞作用。雖然英國脫歐也對歐盟敲了警鐘，促使人們反思如何通過改革減少弊端。比如德法外長已開始改口，不再講“更多的歐洲”，而提出要建設“靈活的歐洲”，還聲稱要“傾聽人民的聲音”，“問題不在于如何使成員國將主權更多地轉讓給布魯塞爾”等等，但只是說說而已，沒有基于共識的具體舉措。
　　三是將改變歐盟內部關系結構，并對歐盟政策走向產生影響。歐盟作為主權國家聯合體，法律上各成員國的外交政策是獨立自主的，但各成員都力圖借重歐盟增強自己對外份量和貫徹自己利益訴求，同時在重大外交與安全政策上盡量保持對外一致。英、法、德三大國基于其實力對歐盟政策有較大的話語權和影響力，并建立了既相互利用又相互制約的關系結構。例如，德國常在英法之間左右逢源，在經貿政策上以英壓法，在推進政治一體化方面則拉法促英。法英則相互借助以制約德國坐大，阻止德國成為歐洲主宰。英國脫歐后，這些杠桿作用將發生變化，英國作為美國最親密的盟友對歐盟對外政策的影響力將大大弱化甚至喪失。而隨著法國國力衰落，德國主導歐盟的欲望會增強，但也會引發其他中小成員國的疑懼和抵制，歐盟內部的分歧和矛盾可能發展。德國將在“德國的歐洲”和“歐洲的德國”之間徘徊。
　　四是美國需在歐盟內部尋找新的“幫手”替代英國脫歐前扮演的角色。種種跡象表明，美極力拉德國扮演這一角色，這不僅是基于德國在歐洲的政治經濟份量和影響力，更是因為默克爾具有較強的大西洋情結，非法、意等國領導人能及。不過，德國是否和在多大程度上扮演美國所希望的英國在歐盟內所起的作用，還有待觀察。但今后德國內外政策的走向和德美關系的演變值得注意。在這個意義上，英國脫歐的影響將超出歐洲范疇。