《外交》季刊
特朗普政府退出《巴黎協定》行動的性質及其影響
王瑞彬 中國國際問題研究院世界經濟與發展研究所副研究員
日前，美國總統特朗普宣布美國將退出關于應對氣候變化的《巴黎協定》，這是繼3月份特朗普簽發《關于促進能源獨立和經濟增長的總統行政命令》（Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth）后美國在氣候變化與能源安全領域的最新政策行動，標志著特朗普政府已經完全拋棄了奧巴馬時期的氣候與能源政策，其性質及影響值得關注。
一、特朗普政府退出《巴黎協定》行動的性質
6月1日，特朗普經近半年的反復權衡最終決定退出《巴黎協定》，再次體現了其倡導的“美國優先”的執政理念，強化了其注重國內經濟事務的政策傾向。但就實質而言，特朗普執意退出《巴黎協定》的行動幾乎完全是一種政治姿態，其中至少包含相互關聯的三層含義，一是兌現其總統競選承諾，對大力支持其當選的煤炭、石油、天然氣等傳統化石能源利益集團有所交待。據美國聯邦選舉委員會統計，接受煤炭利益集團捐助資金最多的前五位總統候選人均為共和黨籍，而居首位的即是特朗普，且受助金額遙遙領先他人。同時，也在選民中樹立其言出必果的執政形象。二是創造和累積政績。特朗普就任以來，大刀闊斧力圖推倒奧巴馬健保體系、實施稅改、落實大規模基礎設施建設計劃，但目前均遭重挫或難以突破。同時特朗普團隊或家族受“通俄門”等丑聞纏身。美國哥倫比亞廣播公司進行的最新民意調查顯示，目前僅有36%的受訪民眾認可特朗普的執政表現。三是鞏固共和黨民意基礎，爭取在2018年中期選舉中共和黨能夠延續優勢地位，繼續掌控國會兩院，以圖長遠。特朗普著意將應對氣候變化與制造業萎縮、就業崗位流失等聯系在一起，穩定共和黨選民基本盤。6月，在被視為明年中期選舉風向標和試驗場的喬治亞州、南卡羅來納州特別選舉中，兩位共和黨候選人均獲全勝，穩住了眾議院多數議席。
目前來看，特朗普退出《巴黎協定》對美國利益而言除了其國際形象大為受損外，尚不會造成其他直接負面影響。
首先，美國沒有在《巴黎協定》中承擔強制性量化減排責任。從法律關系看，《巴黎協定》是《聯合國氣候變化框架公約》的子約，確實具有名義上的法律約束力，但在實踐中為各締約方保留了較大的政策轉圜空間。那些矛盾集中的重大談判議題，如減排目標、資金援助、技術轉讓等并未在《巴黎協定》中獲得實質性突破，而是暫被擱置。作為《巴黎協定》基礎的“國家自主貢獻方案”（Intended Nationally Determined Contributions）是締約方根據各自國情提交的志愿性行動計劃，并不具有真正的法律約束力。所以，無論是根據《巴黎協定》還是奧巴馬政府提交的“國家自主貢獻方案”，美國都沒有對強制性量化減排指標、資金援助不發達國家等行動作出法律意義上的履約承諾。
再者，美國退出《巴黎協定》并不意味著退出《聯合國氣候變化框架公約》及國際氣候談判進程。如前所述，《巴黎協定》采取了國際多邊條約的形式，為《聯合國氣候變化框架公約》的法律延伸。依照國際法慣例，美國仍是《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，對于聯合國框架下的氣候談判進程仍有權參與。即便是特朗普本人，也在宣布退出《巴黎協定》的同時表示，并不排除與有關各方重新談判所謂“公正”氣候協定的可能性。事實上，即便美國立即開始進入《巴黎協定》退出的法定程序，也需到2019年11月方可完成。屆時特朗普總統第一任期也即將結束。基于美國的經濟和科技實力、溫室氣體排放量及在各種國際機制中的地位，美國仍然對國際氣候合作進程及相關規則制定保持著重要影響力。
最后，美國國內氣候政策與行動的基本特點是“自下而上”。這是美國政體及政治生態的特點決定的。聯邦氣候政策缺失不會從根本上阻止美國氣候行動。一方面，美國各州綜合經濟實力、產業和能源消費結構、資源稟賦等差異巨大，利益取向不同，且享有廣泛的管理自身經濟事務的權力。聯邦政府通過國會“自上而下”推動和制定全面的氣候與能源政策阻力極大。因此，奧巴馬政府即是以行政命令形式繞過立法機構簽署并批準了《巴黎協定》。這也使得特朗普能夠同樣以行政命令的方式輕易脫逃。另一方面，美國各州、市、企業、非政府組織在開展氣候行動應用環境友好技術等方面一直極為自主、活躍，形成“自下而上”的局面。美國幾乎各州和主要城市及企業均制定由各自的減排計劃。比如，加利福尼亞州、華盛頓州、明尼蘇達州等13州組成美國氣候聯盟（United States Climate Alliance）堅持發展低碳經濟，維護《巴黎協定》。美國東北部9個州、中西部6個州、西部7個州等組成區域減排聯盟和碳交易市場。美國紐約市、洛杉磯市、芝加哥市等75個主要城市組成了“全國市長聯盟氣候行動議程”（Mayors National Climate Action Agenda )。
二、特朗普退出《巴黎協定》行動對國際氣候合作的影響
特朗普政府退出《巴黎協定》對確立前進方向不久的國際氣候合作進程造成一定沖擊，但不會使之倒退或逆轉。《巴黎協定》是繼《京都議定書》后國際社會開展氣候合作進程中的重大成果，對2020年后全球應對氣候變化行動的時間框架和路線圖作出規劃。其基礎是各國根據自己國情制定并提交的“國家自主貢獻方案”，這種“自下而上”的方式不同于《京都議定書》“自上而下”向“附件一國家”分配減排指標的作法。美國暫時退出并不會摧垮《巴黎協定》的基礎。目前，《巴黎協定》已獲149個《聯合國氣候變化框架公約》締約方批準，贏得最廣泛的支持。但是，如前所述，美國在聯合國氣候變化談判進程中一直扮演著極為關鍵的角色，對特朗普政府調整氣候與能源政策的負面影響還需有所評估。
一方面，動搖了國際社會應對氣候變化問題的政治信心。2009年底哥本哈根氣候大會令國際社會對全球合作應對氣候變化前景普遍失望，不具任何法律約束力的《哥本哈根協議》相當于宣告全球減排的京都模式失靈。隨后，經過中國、美國、歐盟、印度等主要經濟體的反復推動下，國際社會終于在2011年德班氣候大會上達成共識，為獲致“議定書、另一法律文書或某種具有法律約束力的議定結果”展開協作，著手構建2020年后國際溫室氣體減排機制。2015年底，《巴黎協定》達成，最終形成以具有法律約束力的國際協定為核心，以各國“國家自主貢獻方案”自愿行動為基礎的新減排模式。巴黎大會召開前，已有187個國家提交了“國家自主貢獻方案”，代表全球溫室氣體排放總量的97%，締約方采取氣候行動的參與度達到空前水平。特朗普政府氣候能源政策是繼小布什政府之后美國再次在氣候變化領域放棄大國責任，對各國政府、國際組織、企業、機構等協作解決全球性問題的信心造成一定打擊。
另一方面，加大了落實《巴黎協定》的難度。《巴黎協定》于2016年底生效后即進入落實階段。此前，為凝聚最大共識，主要締約方在磋商《巴黎協定》文本過程中作了較大妥協和讓步。特朗普政府的消極態度使未來特定議題的談判難度增加，更可能成為阻礙談判取得進展和成果的因素。特朗普政府取消對“綠色氣候基金”給予支持，中止了國際氣候合作伙伴計劃，推卸發達工業化國家援助不發達國家等適應和減緩氣候變化的責任，無視“共同但有區別的責任”原則，不利于發展中國家尊重和履行“各自能力”原則，兌現其各自在“國家自主貢獻方案”中提出的減排目標，更無助于實現《巴黎協定》協定中提出的遠景目標，即“確保至2100年全球平均氣溫升高不超過工業化水平前2℃”。
三、反思當前國際氣候合作的模式與路徑
特朗普退出《巴黎協定》再次暴露了協定及當前國際氣候合作模式的內在缺陷，有必要對其進行反思，否則影響將《巴黎協定》的有效落實及國際氣候合作的前途。
首先，《巴黎協定》先天不足有待彌補和改變。《巴黎協定》由締約方全權代表簽字、開放供各國簽署、締約方各自履行國內批準程序、向聯合國交存批準文書、設定并滿足一定生效條件、締約方享有退出權利等。從其締約程序及內容看，《巴黎協定》符合“以國際法為準”國際多邊條約的定義。據《維也納條約法公約》第26條，“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行”。從法律效力層次上看，《巴黎協定》與《京都議定書》同屬實施《聯合國氣候變化框架公約》的次級法律文件。從內容上看，二者之間關聯性和延續性卻并不顯著，體現了完全不同的減緩和適應氣候變化的理念和路徑。為了最大限度凝聚國際社會共識，維護國際氣候合作進程不致崩潰，《巴黎協定》回避了如監督、遵約機制等具體矛盾或分歧，更多地強調締約方的道義責任、集體責任，在法律層面遺留了諸多不確定性，缺乏可操作性，難以實現所謂強法律約束力。而作為其基礎構成要件的各國“國家自主貢獻方案”的法律地位更為脆弱。
再者，以雙邊合作推動多邊談判的國際氣候合作模式亟待完善。美國政府更迭，新任總統特朗普輕易退出《巴黎協定》所引發討論與危機反襯出這一模式的脆弱與失靈。特朗普氣候與能源新政幾乎完全逆轉了奧巴馬時期的相關政策，動搖了中美、歐美等重要雙邊氣候合作機制的基礎。中美之間在氣候變化議題上的互信與有效合作更是達成《巴黎協定》的關鍵。哥本哈根會議后，中美之間建立的各層次氣候對話磋商機制折沖雙方利益訴求，推動國際氣候談判不斷取得突破。兩國成為彌合各方分歧，凝聚基本共識，維護聯合國框架下國際氣候合作進程的“雙引擎”。中美元首先后發布三份關于氣候變化的聯合聲明，基于雙方高層的廣泛共識，兩國官方、企業、民間也逐步搭建起氣候與能源政策、科技、貿易等各類對話與合作平臺。美國退出《巴黎協定》后，以中美雙邊合作推動國際多邊談判的模式受到挑戰，兩國有關部門和機構均面臨調整和適應的壓力。
最后，國際社會討論如氣候變化等全球性問題的思路亟待創新。應對氣候變化是典型的全球性問題，需要世界各國、各地區的普遍參與，政府、企業、機構等多層次協作尋求解決方案。但是，從1992年《聯合國氣候變化框架公約》達成至今，全球氣候談判歷盡曲折，成果有限。《京都議定書》和《巴黎協定》既是兩大標志性成果，但同時也成為矛盾紛爭的中心，效果不彰。談判始終在人類共同利益與國家利益之間尋求平衡與突破，所謂“共同而區別的責任”原則難以得到貫徹。落實《巴黎協定》以及繼續推進氣候合作需利用“天時”、“地利”、“人和”，即時機、環境與意愿，三者相互關聯。從時機上看，2007年全球金融危機以來，“去全球化”浪潮涌動，對全球既有政治、經濟秩序形成多次沖擊，不利于落實《巴黎協定》。但是，全球治理體系變革已提上日程，為主要談判主體站在變革全球治理體系新高度討論氣候變化議題提供時機。從環境上看，《巴黎協定》及“國家自主貢獻方案”雖不完美，但仍完全可以作為一個新起點。而且，可再生能源技術與市場發展迅速，增加了談判主體的政策與行動選項。從意愿上看，攜手應對氣候變化是當前國際社會的主流意志，雖然未來一段時間美國聯邦層級的氣候政策闕如，但是其地方政府、企業、機構的積極性潛力很大。
四、結語
特朗普政府退出《巴黎協定》，客觀上給予中國、歐盟、印度等更多推動國際氣候合作的機會。如前所述，主要談判主體有必要站在構建全球治理體系新機制的高度，設計并穩妥推進《巴黎協定》進入履約期后的談判進程。
維護和完善國際減排合作的巴黎模式。《巴黎協定》及各國提交的“國家自主貢獻方案”已經確立了未來較長時期國際氣候合作的基本模式。《巴黎協定》已進入落實、履約階段。《巴黎協定》本質上是關于締約方道義責任、集體責任的原則性規定，遵約機制弱，并未設定強制性量化減排目標。據統計，中國、美國、歐盟等主要經濟體溫室氣體排放量增速均已放緩甚至有所下降，減排壓力事實上有所減輕。中國對形成巴黎模式具有重要貢獻，今后在美國缺席的情況下繼續發揮主導作用的重點并非立即重新建章立制，而是依照“國家自主貢獻方案”認真履約，如期實現預設目標，展現負責任大國形象和引領全球治理體系變革的能力。
推動中美氣候與能源對話合作進入新階段。美國參與后續氣候談判的立場、態度對巴黎模式成效及新機制的構建具有重要影響力。應對氣候變化是中國參與全球治理的重要問題領域，幾年來為達成《巴黎協定》所作的建設性工作獲國際社會普遍認可。與特朗普政府建立了新的關于氣候變化與能源合作的溝通對話機制，對于雙方增進了解，擴大共識，確保以《巴黎協定》為代表的成果不受損害具有重要意義。而且，在特朗普氣候與能源新政下，傳統化石能源、可再生能源、基礎設施建設等領域均出現豐富的市場機會與合作空間。以石油行業為例，美國石油產量增長加速，出口需求旺盛。中國進口美國石油，既可拓展多元進口渠道，又有利于改善雙邊貿易平衡，增強兩國共同利益基礎。中國在可再生能源領域投資、生產、應用方面均處于領先地位。而在特朗普能源新政下，美國風能、太陽能、生物質能領域的市場機會不減反升，也有利于形成中美雙贏局面。
