《外交》季刊
全球化時代的全球治理
蔣振西 中國聯合國協會理?事
目前，“全球治理”成為國際社會的一個熱門話題，得到國際社會的廣泛關注。在全球化的時代背景下，探索全球治理對國際局勢的影響，加大對國際經濟、安全等機構的治理改革，增大發展中國家在國際事務中的地位和話語權具有十分重要的意義。
一、全球治理的基本理念
全球治理的概念是在全球化的時代背景下提出的。1992年，德國社會黨國際前主席、國際發展委員會主席勃蘭特倡議成立“全球治理委員會”。該委員會在1995年聯合國成立 50周年時發表了《我們的全球家園》的專題報告，呼吁國際社會開展廣泛合作，共同應對在全世界范圍出現的公共問題。
“全球治理”是一個理論概念，國際上不同學派對其有不同解讀，而且不斷發生變化。《我們的全球家園》對全球治理作了詳細闡述，此后許多學者提出了不同見解。筆者認為：“全球治理是主權國家、國際組織、民間機構為解決全球性問題共同采取的治理行動，包括進行談判協商、制定國際條約、建立法制法規，實施強制性措施等多種形式。全球治理涵蓋國際安全、經濟發展、生態環境等多個共同領域。” “全球治理”的核心應是國際社會各方的普遍參與、普遍受益，更好利用聯合國等多邊機制，平等協商、實現合作共贏，共同發展。
全球治理是一個廣泛的世界議程，全球治理的對象是世界性問題，涵蓋政治、經濟、安全等多個領域:一是全球安全治理,包括解決國家間或區域性的武裝沖突、制止一些國家爆發的內戰和動亂，防止國際核武器的擴散，控制常規武器的國際貿易與非法流通;二是促進經濟全球化發展,包括保護全球貿易、金融市場流通、處理經濟危機等; 三是保護生態環境,包括資源的合理利用與開發、保護生物多樣性、應對氣候變化等; 四是打擊國際恐怖活動比如走私、毒品交易等跨國犯罪活動;五是保護基本人權 ,提供人道主義救援，以及防止流行疾病的傳播等。
全球治理的主體分為三個層面：第一層面是主權國家政府及行政當局。這是全球治理的基本層面，也是國際上最重要的行為主體。政府機構擁有國家治理的權力和資源，也承擔著全球治理的責任和義務；第二層面是政府間國際組織，包括聯合國、世界銀行、世界貿易組織、國際貨幣基金組織等世界性綜合國際組織和專門組織。同時也包括由地區國家組成的地區性組織，如歐洲聯盟、非洲聯盟、亞太經濟合作組織。這些國際和地區組織將不同國家組成縱橫交錯的網絡，在不同領域發揮著獨特的作用與影響；第三層面是民間機構，由非國家行為體組成，包括民營商業機構、非政府組織和民眾組織。據國際組織聯盟統計，目前世界上300多個國家和地區擁有67000多個國際組織，其中大多數為非政府組織，包括學術團體，研究機構、專業協會和跨國商業組織。其中“國際紅十字協會”、“綠色和平組織”等最為知名。他們有的組織世界論壇，聚集世界英才，提供研究成果，為政府出謀劃策。他們有的聯合民眾，組織大規模活動，成為實行人道主義援助，保護生態環境的重要力量。非政府組織的有些活動是與政府共同組織的，比如每年在瑞士達沃斯召開的世界經濟論壇，除了邀請世界頂尖經濟學家等學者外，還邀請政府官員出席，大家各抒己見，共同為世界經濟發展把脈問診。
全球治理的目標是建立完善的國際機制，制定有效的國際規章，實現公平有效的治理。全球治理特別強調要采取“參與、談判和協調”的方式，而不是訴諸武力； 主張根據《聯合國憲章》等國際條約與規章處理國際糾紛，規范參與者的行為。許多研究國際政治的學者認為，當前世界實際上是處于“無政府”狀態，即不存在處于各國政府之上的“超級政府”。因此，全球治理的倡議者強調，全球治理的目標不是要建立“世界政府”，而是要建立一個更加民主、透明、有效的國際機制，加強國際合作，動員多種力量，對全球事務進行多元化和多層面的治理。
全球治理的積極作用。隨著全球化的發展，全球治理取得了不少進展，發揮了重要作用：一是有利于全球化的發展。全球化把世界各個地區、不同國家緊密地聯結在一起，是全球治理的時代背景。當前，無論是發達國家還是發展中國家，都對全球治理的議程和目標表現出更多關注。二是有利于共同應對世界性問題。全球治理促進了世界經濟秩序重構、推動聯合國改革、氣候變化、環境保護的進程。當前，全球治理的范圍不斷擴大，正向網絡、極地、空天、海洋等新的領域發展。這些世界性問題是任何一國，無論多么強大，都不可能單獨解決，只有加強國際合作，才能共同應對。三是有利于增強國際合作。全球治理的關鍵是要加強國際協調與合作。主權國家是解決全球問題的基礎和關鍵，他們通過參與國際組織、增進地區合作形成了多層次，寬領域的國際網絡，為全球治理提供了廣闊的平臺與渠道。四是有利于建立新的國際秩序。全球治理依照公認的國際法規、國際關系準則和國際慣例妥善處理全球性問題，體現了公平與效率，維護了各國的權利，同時也維護了國際秩序。總之，全球治理是主張通過以聯合國為代表的多邊治理機制，動員國際社會普遍參與，通過平等協商、實現合作共贏。
二、對全球治理的思考
當前，全球治理理念得到了國際上的廣泛認可，有其可行性，理由是：一是全球治理符合世界各國的根本利益，大家都從中受益；二是經過多年努力建立的現有國際體制仍在可靠運行。如世界銀行、國際貨幣基金組成的布雷頓森林體系不斷完善，世界貿易組織成績斐然，世界衛生組織在防治流行疾病方面功不可沒；三是國際條約在全球治理中發揮了重要作用。《聯合國憲章》為國際關系制定了準則，保證了世界的和平與安全。《不擴散核武器條約》、《聯合國氣候變化條約》、《聯合國海洋法公約》都已經在并繼續在維護國際秩序過程中發揮重要作用。
當然，全球治理并不是要建立“世界政府”。雖然國際上有些學者主張建立“世界政府”進行全球治理，但主流派對此并不認同，而且也不現實。許多學者強調：“全球治理并不是要建立世界政府或世界聯邦。” 雖然聯合國在全球治理中發揮著極其重要的作用，但是聯合國并不是“世界政府”，國際社會也不可能成立凌駕于各國政府之上的世界“超級政府”。聯合國只有加強主權國家與有關組織的合作與協調，才能完成其承擔的使命。
盡管全球治理是當今國際社會的共識，然而全球化的發展并沒有改變國際政治的基本現實，全球治理存在一些制約因素：一是全球治理的概念比較籠統，虛化，定義不明確，且多有歧義，很難指導具體行動；二是全球治理理念在沒有“世界政府”的情況下，缺乏執行力。現有的全球治理機制沒有足夠的權力和資源，在國際治理、行動協調方面表現不足、其執行力是有限的。因此，全球治理只能依靠有效的國際合作；三是主權國家存在不同的利益與價值觀念，常常使得全球治理難以達成共識。主權國家國家利益至上原則往往成為全球治理的障礙，使其面臨嚴重的“集體行動的困境”。當前，在國際關系中，由于一些國家缺乏互信，很難達成一致與諒解。特別是美國奉行的霸權主義國際戰略，對公正而有效的全球治理造成了直接的損害；四是在全球治理中有非國家行為體的大量參與，出現了許多不同的利益訴求方，使得在一些重大的全球性問題上達成共識的難度增加，使得決議的達成與執行更為困難。因此，全球治理從口號變為現實是一條漫長之路。
在當前形勢下，全球治理應立足于現實，推進全球治理體系的改革：一是明確全球治理的重點，加大對全球安全，國際經濟合作，控制傳染性疾病等重大國際問題的治理；二是加強主權國家特別是大國的合作與協調。主權國家是現代國際關系的基礎，沒有他們的參與和合作，全球治理只能是一句空話。在國際關系中，要堅持和平共處的基本原則，切實維護主權國家的正當權益和重要關切，其中建立相互尊重、合作共贏的新型國家關系至為關鍵；三是加大國際組織的協調作用。國際組織是國際關系的紐帶，它們不僅是國際秩序的維護者和國際問題的決策者，同時也是國際法規的制定者。全球治理首先是由國際機制協同主權國家共同進行的綜合治理。四是增加非政府組織對國際事務的參與，全球治理應有非政府組織和民眾的廣泛參與，體現民生訴求。今后應更多發揮非政府組織的積極作用。
全球治理是當前國際社會的共識，具有廣闊的前景。盡管世界上出現了逆全球化現象，世界貿易增長緩慢、貿易保護主義抬頭，甚至引起有人對全球化的質疑，但這不能表明全球化將會倒退。全球化是基于生產力發展的客觀規律，并不以人們的主觀意志為轉移。為此，國際社會也要為此做出不懈努力，加強全球治理的力度，共同推進全球化的健康發展。
三、 中國對全球治理的作用與貢獻
近年來，中國經濟迅猛發展，成為世界第二大經濟體、第一大制造業國、第一大貿易國。2016年中國的GDP總量已達74.41萬億元人民幣。隨著中國的綜合國力的快速增長，中國對國際事務的參與度不斷提高。
目前，中國深度融入國際體系，是主要國際組織的重要成員。中國積極參與全球治理活動，在國際事務中努力實現從“旁觀者”到“參與者”、“引領者”的角色轉變。
中國提出共同安全觀。2014年，中國國家主席習近平提出，要“倡導共同、綜合、合作、可持續的安全觀”，強調“要切實推進多邊外交，推動國際體系和全球治理改革。”
多年來，中國致力于建設一個持久和平的世界，建設一個普遍安全的世界。中國主張建立“對話不對抗、結伴不結盟”的伙伴關系，相互尊重、合作共贏。中國主張完善全球經濟治理，加強在金融監管、國際稅收、反腐敗領域合作，提高世界經濟抗風險能力。
中國參與聯合國維和行動。 中國堅定維護以聯合國為核心的國際體系，堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則為基石的國際關系基本準則，堅定維護聯合國權威和地位，堅定維護聯合國在國際事務中的核心作用。多年來，中國承擔國際社會的共同責任，對聯合國等國際組織提供了多種支持與合作。中國是聯合國維和行動的堅定支持者和積極參與者。中國承擔的維和攤款比額在所有會員國中已位居第二位，占據聯合國維和攤款總額的10.2%。自1990年中國派出軍事人員參加聯合國維和行動以來，迄今，中國共向聯合國維和行動派出三萬人次的維和人員，21名中國維和軍人和警察獻出了寶貴生命。當前，2000多名中國維和人員正在沖突地區為和平而值守。中國在聯合國維持和平行動中發揮的作用日益增強，貢獻日益突出。
中國海軍參加亞丁灣護航。 2008年12月26日，中國政府開始派遣海軍艦艇編隊赴亞丁灣、索馬里海域實施護航，主要任務是保護中國航經亞丁灣、索馬里海域的船舶、人員安全，保護世界糧食計劃署等國際組織運送人道主義物資船舶的安全，并努力為航經該海域的外國船舶提供安全掩護。目前已派出25批護航編隊參加亞丁灣索馬里海域護航，護航編隊還與有關國家海軍進行聯合軍事演習，訪問港口，進行反海盜訓練。
中國舉辦20國集團杭州峰會。2016年中國舉辦的杭州峰會上通過了《二十國集團創新增長藍圖》，決心從根本上尋找世界經濟持續健康增長之道，全面提升世界經濟中長期增長潛力。杭州峰會制定了《二十國集團全球貿易增長戰略》，繼續支持多邊貿易體系，重申反對保護主義承諾，第一次就落實聯合國２０３０年可持續發展議程制定行動計劃，這將為發展中國家人民帶來實實在在的好處。二十國集團應該不斷完善國際貨幣金融體系，優化國際金融機構治理結構完善全球金融安全網。
中國提出“一帶一路”倡議。2013年，中國提出了“一帶一路”倡議。這是促進中國與世界共同發展宏偉構想的中國方案。在 “一帶一路”建設中，中國主張“共商、共建、共享”的原則。其中“共商”就是要注重和有關國發展戰略的對接，以求共同發展；“共建”就是緊密聯系沿線國家的利益、命運和責任，共同推進‘一帶一路’建設；“共享”就是實現互利共贏，造福沿線各國人民。
近年來，中國與“一帶一路”60多個沿線國家經貿合作取得可喜成績。 2016年中國與“一帶一路”沿線國家的進出口總額為6.3萬億元人民幣，在沿線國家新簽對外承包工程合同為1260億美元，對沿線國家直接投資145億美元。中國企業已經在“一帶一路”沿線20多個國家建設了56個經貿合作區，涉及多個領域。 2017年5月，中國在北京舉辦“一帶一路高峰論壇”，28個國家元首政府首腦應邀與會，共同促進“一帶一路”的健康發展。
中國以維護世界和平、促進共同發展為己任，在國際關系中弘揚平等互信、包容互鑒、合作共贏的精神，共同維護國際公平正義。實踐證明，中國是國際秩序的參與者、建設者和貢獻者。
